mercoledì , 29 Marzo 2023

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Sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in caso di contributi

Ad avviso dell’appellante, nel caso di specie, si configura una situazione di interesse legittimo, visto che il contributo in questione non è riconosciuto direttamente dalla legge, ma viene invece erogato dall’Amministrazione in base ad apprezzamento discrezionale sulla base di una graduatoria formata secondo modalità e criteri specifici e l’accertamento di spese non ammissibili. 

Di conseguenza, la revoca si sviluppa su tale identico quadro per cui anche l’atto di revoca, come quello di concessione, costituisce esercizio di poteri autoritativi. 

Il Collegio condivide, nei termini esposti di seguito, la tesi dell’appellante, alla luce degli ultimi, condivisibili, orientamenti giurisprudenziali. 

Infatti l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la decisione n. 17 del 29 luglio 2013 ha rilevato come le stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge da quelle in cui la legge attribuisce invece all’Amministrazione il potere di riconoscere l’ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente “l’an”, il “quid” ed il “quomodo” dell’erogazione. 

Sulla base di tale premessa l’Adunanza plenaria ha affermato che “la controversia avente ad oggetto la revoca di un finanziamento disciplinato dal D.L. 22 ottobre 1992, n. 415, convertito in legge dalla L. 19 dicembre 1992, n. 488, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto non riguarda una sovvenzione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di elementi da questa puntualmente indicati e ciò, ancorché il finanziamento medesimo sia stato già riconosciuto in via provvisoria a norma del D.M. n. 527 del 1995, art. 6, comma7” (Cassazione civile, sez. un., 16 dicembre 2010, n. 25398, in ipotesi di revoca del finanziamento già concesso in via provvisoria ed in parte erogato, determinata dall’intervenuto accertamento di spese dichiarate non ammissibili in quanto sostenute prima della domanda di ammissione; cfr. anche Cass. Sez. Un. 25 novembre 2008 n. 28041). 

Osserva il Collegio che la fattispecie oggetto della controversia in esame riguarda una vicenda governata dall’art. 3 della legge regionale della Campania 11 agosto 2001, n. 10, in attuazione del quale è stata avviata, con deliberazione della Giunta regionale 15 novembre 2001, n. 6124, la procedura alla quale ha partecipato l’odierna appellante, volta ad erogare agevolazioni finanziarie mediante la forma tecnica – per quanto riguarda l’appellante – del “bonus” fiscale. 

Il suddetto procedimento è stato articolato in due fasi, la prima relativa alla cosiddetta “prenotazione” del contributo e l’altra relativa alla “fruizione / erogazione” del medesimo. 

Ad avviso del primo giudice nel procedimento così articolato la prima fase concerne la concessione del contributo mentre la seconda costituisce verifica del suo corretto utilizzo nel rispetto degli impegni assunti all’atto della concessione. 

Su questa base il primo giudice ha affermato che solo la prima fase è autoritativa, mentre la seconda fase costituisce la verifica della corretta attuazione del sinallagma relativo alle obbligazioni assunte dal beneficiario. 

Il rapporto avrebbe quindi, in questa fase del procedimento, natura paritetica e le relative controversie sarebbero devolute alla cognizione dell’Autorità giurisdizionale ordinaria. 

L’orientamento esposto dall’Adunanza plenaria, condiviso dal Collegio, impone di disattendere quanto affermato nella sentenza appellata. 

La richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 17 del 29 luglio 2013, come già sottolineato in precedenza, pone il discrimine fra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario nel contenuto delle valutazioni attraverso le quali l’Amministrazione giunge ad adottare il provvedimento di revoca. 

Se infatti, afferma la Plenaria, queste hanno contenuto vincolato, in quanto compiutamente disciplinate dalla normativa da applicare, le relative controversie devono essere proposte di fronte all’Autorità giurisdizionale ordinaria. 

Laddove, invece, venga attribuita all’Amministrazione una sfera di discrezionalità, le contestazioni avverso l’uso del potere, appunto, discrezionale devono essere proposte di fronte al giudice amministrativo. 

La presente controversia ricade in quest’ultima categoria in quanto l’Amministrazione nella seconda delle descritte fasi del procedimento amministrativo di concessione del contributo non applica parametri rigidamente predeterminati dalla normativa da applicare. 

L’Amministrazione, infatti – per quanto ora interessa – è chiamata a valutare se gli acquisti effettuati dal beneficiario del finanziamento rientrino, ed in che misura, nella griglia predisposta, in questo caso dal bando con il quale è stata indetta la procedura relativa. 

In particolare, nel caso di specie l’appellante ha chiesto di essere ammessa a contributo per l’acquisto di un bene immateriale, costituito da una certificazione di qualità. 

Appare evidente come la valutazione dell’inerenza di un acquisto di tale contenuto imponga all’Amministrazione competente per l’erogazione del contributo di compiere una propria ed autonoma valutazione in ordine alla rispondenza del bene da acquistare alle finalità stabilite dalla normativa da applicare ed alle forme con le quali questo è entrato nel patrimonio dell’impresa, secondo parametri che l’Amministrazione elabora autonomamente. 

La scelta costituisce, quindi, espressione di discrezionalità. 

Potrebbe essere obiettato che, nel caso di specie, la scelta è stata effettuata secondo parametri vincolati, essendo stata condotta sulla base dell’accertamento del dato obiettivo costituito dall’individuazione della data nella quale il bene deve essere entrato nel patrimonio dell’azienda (le parti infatti discutono principalmente se la certificazione di cui si tratta sia stata acquistata prima della partecipazione alla procedura) ma tale osservazione non appare convincente. 

Ad avviso del Collegio, infatti, seguendo tale impostazione, il problema, già complesso, dell’individuazione del giudice competente a decidere delle controversie relative agli atti con i quali l’Amministrazione nega in una fase successiva alla concessione il diritto al contributo, verrebbe ulteriormente frazionato. 

In tale ottica, infatti, il giudice competente cambierebbe in ragione dello specifico motivo che ha condotto al recupero del contributo. 

In tal modo, ad avviso del Collegio, la soluzione del problema dell’individuazione del giudice competente risulterebbe estremamente incerta, con evidente riflesso sul rispetto dell’art. 24 della Costituzione. 

Afferma quindi il Collegio che la giurisdizione relativa agli atti con i quali la Regione Campania provvede al recupero dei contributi erogati ai sensi dell’art. 3 della legge regionale 11 agosto 2001, n. 10, e delle norme di attuazione approvate con deliberazione della Giunta regionale 15 novembre 2001, n. 6124, nella seconda fase procedimentale, prima denominata della “fruizione / erogazione” del contributo, spetta al giudice amministrativo.. 

4. La sentenza di primo grado deve, in conclusione, essere annullata, con conseguente rinvio degli atti al Tribunale amministrativo della Campania, sede di Napoli, al quale spetta anche decidere sulla questione di ammissibilità del ricorso di primo grado, proposto dall’Amministrazione appellata in relazione alla omessa chiamata in causa dell’istituto di credito che ha condotto l’istruttoria tecnica per l’erogazione ed il successivo recupero del contributo. 

a cura di Sonia Lazzini 

passaggio tratto dalla  decisione numero 5795  del  5  dicembre   2013 pronunciata dal Consiglio di Stato

 

Sentenza integrale

N. 05795/2013REG.PROV.COLL.

N. 03825/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 3825 del 2013, proposto da:
Ricorrente s.r.l. in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Enzo Maria Zuppardi, con domicilio eletto presso lo Studio Titomanlio – Abbamonte in Roma, via Terenzio n. 7;

contro

Regione Campania in persona del Presidente della Giunta, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosaria Palma, con domicilio eletto presso il suo Ufficio di rappresentanza in Roma, via Poli n. 29;

nei confronti di

Controinteressata s.r.l. in persona del legale rappresentante, non costituita in questo grado del giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo della Campania, sede di Napoli, Sezione III, n. 01368/2013, resa tra le parti, concernente appello avverso sentenza con cui e’ stato dichiarato il difetto di giurisdizione – revoca delle agevolazioni concesse con contestuale richiesta di restituzione degli importi delle somme liquidate

 

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2013 il consigliere di Stato Manfredo Atzeni e uditi per le parti gli avvocati Enzo Maria Zuppardi e Rosanna Panariello, su delega dell’avvocato Rosaria Palma;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo della Campania, sede di Napoli, rubricato al n. 3836/2012, Ricorrente s.r.l. impugnava:

a) il decreto dirigenziale n. 412 del 02 luglio 2012 della Regione Campania – Area generale di coordinamento – con il quale è stata disposta la revoca delle agevolazioni ad essa concesse, con contestuale restituzione degli importi delle somme liquidate;

b) per quanto possa occorrere la nota prot. n. 0513107 del 4 luglio 2012 di trasmissione del decreto impugnato sub a);

c) per quanto possa occorrere la prot. n. 0311226 del 23 aprile 2012;

d) per quanto possa occorrere la nota prot. n. 0239589 del 28 marzo 2012;

d) di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, comunque lesivo dei suoi diritti.

La ricorrente riferiva che il provvedimento dispone la revoca totale delle agevolazioni concesse, nell’ambito del nuovo regime di agevolazione della Regione Campania in favore delle p.m.i. – I bando, con conseguente ordine di restituzione dell’importo di euro 105.600,00, corrispondente alle somme liquidate nella forma del bonus fiscale con decreti nn. 183 del 4 agosto 2004 e 528 del 7 dicembre 2005, maggiorate degli interessi, a motivo che, come comunicato dal soggetto gestore Unicredit – M.C.C. s.p.a., “in riferimento al requisito della certificazione, il certificato è stato rilasciato dalla IMQ s.p.a. in data 14/01/2005, successivamente alla presentazione della domanda di fruizione da parte dell’impresa, avvenuta in data 31/05/2004”, con conseguente, ritenuta, violazione dell’art. 7 del bando, che richiede il possesso delle certificazioni alla data di presentazione della dichiarazione – domanda di fruizione/erogazione, e avendo ritenuto insufficienti le controdeduzioni presentate dalla società Ricorrente in data 10 aprile 2012, volte a evidenziare la circostanza che la società IMQ avesse già in data 18 maggio 2004 completato l’audit della fase 1 per il rilascio del certificato ISO 14001, comunque rilasciato solo in data 14 gennaio 2005.

La ricorrente deduceva quindi una pluralità di motivi di violazione di legge e di eccesso di potere, chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato.

Con la sentenza in epigrafe, n. 1368 in data 08 marzo 2013, il Tribunale amministrativo della Campania, sede di Napoli, Sezione III, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione.

2. Avverso la predetta sentenza Ricorrente s.r.l. propone il ricorso in appello in epigrafe, rubricato al n. 3825/2013, contestando gli argomenti che ne costituiscono il presupposto e chiedendo la sua riforma e la rimessione della causa al primo giudice.

Si è costituita in giudizio la Regione Campania chiedendo che il ricorso di primo grado venga dichiarato inammissibile per mancata notifica all’istituto di credito incaricato dell’istruttoria ovvero respinto perché infondato.

La causa è stata assunta in decisione all’udienza camerale del 19 novembre 2013.

3. Il primo giudice ha dichiarato il ricorso di primo grado inammissibile per difetto di giurisdizione, rilevando che la revoca impugnata era stata disposta in dipendenza della verifica negativa sulla fase esecutiva del rapporto ed in particolare sulle modalità di utilizzazione del contributo rispetto agli impegni assunti dal beneficiario.

Ad avviso dell’appellante, nel caso di specie, si configura una situazione di interesse legittimo, visto che il contributo in questione non è riconosciuto direttamente dalla legge, ma viene invece erogato dall’Amministrazione in base ad apprezzamento discrezionale sulla base di una graduatoria formata secondo modalità e criteri specifici e l’accertamento di spese non ammissibili.

Di conseguenza, la revoca si sviluppa su tale identico quadro per cui anche l’atto di revoca, come quello di concessione, costituisce esercizio di poteri autoritativi.

Il Collegio condivide, nei termini esposti di seguito, la tesi dell’appellante, alla luce degli ultimi, condivisibili, orientamenti giurisprudenziali.

Infatti l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la decisione n. 17 del 29 luglio 2013 ha rilevato come le stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge da quelle in cui la legge attribuisce invece all’Amministrazione il potere di riconoscere l’ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente “l’an”, il “quid” ed il “quomodo” dell’erogazione.

Sulla base di tale premessa l’Adunanza plenaria ha affermato che “la controversia avente ad oggetto la revoca di un finanziamento disciplinato dal D.L. 22 ottobre 1992, n. 415, convertito in legge dalla L. 19 dicembre 1992, n. 488, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto non riguarda una sovvenzione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di elementi da questa puntualmente indicati e ciò, ancorché il finanziamento medesimo sia stato già riconosciuto in via provvisoria a norma del D.M. n. 527 del 1995, art. 6, comma7” (Cassazione civile, sez. un., 16 dicembre 2010, n. 25398, in ipotesi di revoca del finanziamento già concesso in via provvisoria ed in parte erogato, determinata dall’intervenuto accertamento di spese dichiarate non ammissibili in quanto sostenute prima della domanda di ammissione; cfr. anche Cass. Sez. Un. 25 novembre 2008 n. 28041).

Osserva il Collegio che la fattispecie oggetto della controversia in esame riguarda una vicenda governata dall’art. 3 della legge regionale della Campania 11 agosto 2001, n. 10, in attuazione del quale è stata avviata, con deliberazione della Giunta regionale 15 novembre 2001, n. 6124, la procedura alla quale ha partecipato l’odierna appellante, volta ad erogare agevolazioni finanziarie mediante la forma tecnica – per quanto riguarda l’appellante – del “bonus” fiscale.

Il suddetto procedimento è stato articolato in due fasi, la prima relativa alla cosiddetta “prenotazione” del contributo e l’altra relativa alla “fruizione / erogazione” del medesimo.

Ad avviso del primo giudice nel procedimento così articolato la prima fase concerne la concessione del contributo mentre la seconda costituisce verifica del suo corretto utilizzo nel rispetto degli impegni assunti all’atto della concessione.

Su questa base il primo giudice ha affermato che solo la prima fase è autoritativa, mentre la seconda fase costituisce la verifica della corretta attuazione del sinallagma relativo alle obbligazioni assunte dal beneficiario.

Il rapporto avrebbe quindi, in questa fase del procedimento, natura paritetica e le relative controversie sarebbero devolute alla cognizione dell’Autorità giurisdizionale ordinaria.

L’orientamento esposto dall’Adunanza plenaria, condiviso dal Collegio, impone di disattendere quanto affermato nella sentenza appellata.

La richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 17 del 29 luglio 2013, come già sottolineato in precedenza, pone il discrimine fra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario nel contenuto delle valutazioni attraverso le quali l’Amministrazione giunge ad adottare il provvedimento di revoca.

Se infatti, afferma la Plenaria, queste hanno contenuto vincolato, in quanto compiutamente disciplinate dalla normativa da applicare, le relative controversie devono essere proposte di fronte all’Autorità giurisdizionale ordinaria.

Laddove, invece, venga attribuita all’Amministrazione una sfera di discrezionalità, le contestazioni avverso l’uso del potere, appunto, discrezionale devono essere proposte di fronte al giudice amministrativo.

La presente controversia ricade in quest’ultima categoria in quanto l’Amministrazione nella seconda delle descritte fasi del procedimento amministrativo di concessione del contributo non applica parametri rigidamente predeterminati dalla normativa da applicare.

L’Amministrazione, infatti – per quanto ora interessa – è chiamata a valutare se gli acquisti effettuati dal beneficiario del finanziamento rientrino, ed in che misura, nella griglia predisposta, in questo caso dal bando con il quale è stata indetta la procedura relativa.

In particolare, nel caso di specie l’appellante ha chiesto di essere ammessa a contributo per l’acquisto di un bene immateriale, costituito da una certificazione di qualità.

Appare evidente come la valutazione dell’inerenza di un acquisto di tale contenuto imponga all’Amministrazione competente per l’erogazione del contributo di compiere una propria ed autonoma valutazione in ordine alla rispondenza del bene da acquistare alle finalità stabilite dalla normativa da applicare ed alle forme con le quali questo è entrato nel patrimonio dell’impresa, secondo parametri che l’Amministrazione elabora autonomamente.

La scelta costituisce, quindi, espressione di discrezionalità.

Potrebbe essere obiettato che, nel caso di specie, la scelta è stata effettuata secondo parametri vincolati, essendo stata condotta sulla base dell’accertamento del dato obiettivo costituito dall’individuazione della data nella quale il bene deve essere entrato nel patrimonio dell’azienda (le parti infatti discutono principalmente se la certificazione di cui si tratta sia stata acquistata prima della partecipazione alla procedura) ma tale osservazione non appare convincente.

Ad avviso del Collegio, infatti, seguendo tale impostazione, il problema, già complesso, dell’individuazione del giudice competente a decidere delle controversie relative agli atti con i quali l’Amministrazione nega in una fase successiva alla concessione il diritto al contributo, verrebbe ulteriormente frazionato.

In tale ottica, infatti, il giudice competente cambierebbe in ragione dello specifico motivo che ha condotto al recupero del contributo.

In tal modo, ad avviso del Collegio, la soluzione del problema dell’individuazione del giudice competente risulterebbe estremamente incerta, con evidente riflesso sul rispetto dell’art. 24 della Costituzione.

Afferma quindi il Collegio che la giurisdizione relativa agli atti con i quali la Regione Campania provvede al recupero dei contributi erogati ai sensi dell’art. 3 della legge regionale 11 agosto 2001, n. 10, e delle norme di attuazione approvate con deliberazione della Giunta regionale 15 novembre 2001, n. 6124, nella seconda fase procedimentale, prima denominata della “fruizione / erogazione” del contributo, spetta al giudice amministrativo..

4. La sentenza di primo grado deve, in conclusione, essere annullata, con conseguente rinvio degli atti al Tribunale amministrativo della Campania, sede di Napoli, al quale spetta anche decidere sulla questione di ammissibilità del ricorso di primo grado, proposto dall’Amministrazione appellata in relazione alla omessa chiamata in causa dell’istituto di credito che ha condotto l’istruttoria tecnica per l’erogazione ed il successivo recupero del contributo.

La peculiarità della questione impone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello n. 3825/2012, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette gli atti al Tribunale amministrativo della Campania, sede di Napoli.

Compensa integralmente spese ed onorari del giudizio fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Mario Luigi Torsello, Presidente

Manfredo Atzeni, Consigliere, Estensore

Sabato Malinconico, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

 

 

 

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