N. 03029/2013REG.PROV.COLL.

N. 10558/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 10558 del 2009, proposto da:
Anselmo Ricorrente e Società Ricorrente 2 Real Estate a r.l. in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dagli avv. Francesco Paparella, Enrico Scoccini e Paolo Carbone, con domicilio eletto presso l’avvocato Paolo Carbone in Roma, via del Pozzetto n. 122;

contro

Comune di Monopoli in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Felice Eugenio Lorusso e Lorenzo Dibello, con domicilio eletto presso l’avvocato Felice Eugenio Lorusso in Roma, via della Scrofa 64;
Regione Puglia in persona del Presidente della Giunta, rappresentato e difeso dall’avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso l’avvocato Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria n. 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo della Puglia, sede di Bari, Sezione III n. 03001/2009, resa tra le parti, concernente RISARCIMENTO DANNI – ATTUAZIONE P.I.I..

 

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Monopoli e di Regione Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2013 il Cons. Manfredo Atzeni e uditi per le parti gli avvocati Francesco Paparella, Paolo Carbone, Lorenzo Dibello, Felice Eugenio Lorusso e Nino Matassa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo della Puglia, sede di Bari, rubricato al n. 1019/08, Ricorrente 2 Real Estate s.r.l. ed il sig. Anselmo Ricorrente chiedevano la declaratoria della responsabilità del Comune di Monopoli e della Regione Puglia nella produzione del danno da loro subito in relazione agli atti ed alle inadempienze delle suddette Amministrazioni come accertati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 825/2007; chiedevano quindi la consequenziale condanna del Comune di Monopoli e della Regione Puglia, in solido tra loro, al risarcimento dei danni loro arrecati nella misura di €. 317.715,00 per quanto attiene al danno emergente, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal verificarsi del fatto dannoso al saldo effettivo e per il lucro cessante nella misura di €. 17.000.000,00; in subordine chiedevano al Tribunale di stabilire i criteri in forza dei quali le Amministrazioni convenute, ai sensi dell’art. 35, comma 2 dlgs n. 80/1998, debbono attenersi per la liquidazione del danno, tenuto conto delle perdite economiche e finanziarie che i ricorrenti hanno subito per effetto diretto ed immediato degli illegittimi atti ed omissioni delle amministrazioni convenute, oltre, in ogni caso, alla rivalutazione monetaria ed interessi sulle somme rivalutate.

Più precisamente, Ricorrente 2 Real Estate s.r.l. ed il sig. Anselmo Ricorrente agivano al fine di conseguire il risarcimento del danno asseritamente cagionato dal comportamento tenuto dal Comune di Monopoli e dalla Regione Puglia per non avere detti enti ottemperato alla sentenza del Consiglio di Stato n. 825/2007 che annullava la delibera della Giunta regionale n. 1351 del 31 agosto 2004, che dichiarava non meritevole di approvazione il programma integrato di intervento (P.I.I.) del Comune di Monopoli.

Con la sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato n. 5810/2007 veniva assegnato al Comune di Monopoli il termine di giorni 60 per la firma della convenzione attuativa del P.I.I. che successivamente veniva sottoscritta con la ALFA s.r.l. e con la Società Cooperativa Edilizia Beta dal commissario “ad acta” nominato allo scopo.

Con la sentenza in epigrafe, n. 3001 in data 3 dicembre 2009, il Tribunale amministrativo della Puglia, sede di Bari, Sezione III, dichiarava inammissibile il ricorso sulla base delle argomentazioni sotto riportate.

“Il giudizio conclusosi con la invocata sentenza di accoglimento del Consiglio di Stato n. 825/2007 vedeva come parte attrice (appellante) la sola Cooperativa Beta società a r.l.

Peraltro, pur se la intestazione della citata sentenza del Consiglio di Stato n. 825/2007 reca altresì la menzione del dr. Anselmo Ricorrente, questi non figura in realtà tra le parti di quel giudizio di appello. Inoltre va evidenziato che nessuno degli odierni ricorrenti era parte nel giudizio di primo grado conclusosi con la sentenza di rigetto del T.A.R. Puglia, sede di Bari n. 1881/2005.

I due odierni ricorrenti Ricorrente 2 Real Estate e Ricorrente Anselmo difettano dunque di legittimazione attiva al presente ricorso ed in ogni casi non è provato il nesso causale tra l’attività illegittima posta in essere dalla pubblica amministrazione (illegittimità accertata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 825/2007) ed il pregiudizio asseritamente sofferto dagli stessi che comunque non furono parte, come detto, del giudizio amministrativo definitosi con la menzionata sentenza di accoglimento del Consiglio di Stato n. 825/2007.

Viceversa la Società Cooperativa Beta (parte vittoriosa di quel giudizio amministrativo impugnatorio) avrebbe di certo legittimazione ad adire in giudizio il G.A. al fine di conseguire il risarcimento del danno consequenziale.

Va altresì evidenziato che il contratto preliminare stipulato in data 27.5.2004 da Ricorrente Anselmo (parte ricorrente nel presente giudizio) ed avente ad oggetto il trasferimento in favore del Ricorrente del 100% delle quote societarie della ALFA s.r.l. detenute dalle promissarie venditrici Fortunato s.r.l. e Gemanco s.r.l. è stato risolto in forza della sentenza del Tribunale di Bari n. 929/2008. Ne deriva che allo stato il Ricorrente non può essere considerato titolare di alcun interesse legittimo finalizzato a realizzare l’intervento P.I.I. (che sicuramente fa capo alla ALFA s.r.l.).

Pertanto né la Ricorrente 2 Real Estate né Ricorrente Anselmo possono vantare alcuna pretesa risarcitoria nei confronti della P.A. evocata in giudizio (i.e. Comune di Monopoli e Regione Puglia).

Ne consegue che gli odierni ricorrenti sono privi della legittimazione ad agire nel presente giudizio amministrativo.

Dalle considerazioni espresse in precedenza discende la declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti.”

2. Avverso la predetta sentenza Ricorrente 2 Real Estate s.r.l. ed il sig. Anselmo Ricorrente propongono il ricorso in appello in epigrafe, rubricato al n. 10558/09, contestando gli argomenti che ne costituiscono il presupposto e chiedendo la sua riforma e l’accoglimento del ricorso di primo grado.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Puglia ed il Comune di Monopoli chiedendo il rigetto dell’appello.

Le parti hanno scambiato memorie.

La causa è stata assunta in decisione alla pubblica udienza del 5 febbraio 2013.

3. E’ bene premettere alla discussione una più ampia ricostruzione della vicenda che ha dato origine alla presente controversia.

ALFA. s.r.l., proprietaria di suoli siti nel Comune di Monopoli, unitamente a Soc. coop. Edilizia Beta a r.l., impresa di costruzione, avviava un procedimento amministrativo volto all’approvazione da parte del Comune di un programma integrato di intervento inerente la riqualificazione di un’area all’interno del suo territorio.

Con scrittura privata del 21 aprile 2000 la società S.C.I.E. e l’odierno appellante si impegnavano affinché quest’ultimo provvedesse alla realizzazione delle opere previste dal programma integrato e di intervento in corso di approvazione e inoltre trasferisse alla società in permuta gratuita determinati appartamenti ad uso abitativo e locali commerciali.

Le parti stipularono quindi in data 27 maggio 2004 un preliminare di cessione delle quote societarie.

Tale contratto conteneva una clausola in forza della quale, qualora non fosse stata approvata la convenzione con il Comune di Monopoli relativa all’attuazione del piano entro dodici mesi dalla data di sottoscrizione del compromesso, esso si sarebbe risolto.

Con la successiva deliberazione del 17 giugno 2002, n. 17, il Comune di Monopoli approvava la proposta e disponeva la trasmissione degli atti relativi al piano alla Regione Puglia per le determinazioni ritenute di sua competenza.

La Regione, con delibera del 31 agosto 2004, n. 1351, dichiarava non meritevole di approvazione il piano proposto dalla suddetta Società.

Di conseguenza, poiché l’iter amministrativo si concludeva senza che si pervenisse all’approvazione del P.I.I. entro i dodici mesi dalla stipula del preliminare, i promittenti cedenti, ritenendo che il contratto si fosse automaticamente risolto in forza della clausola contenuta nel contratto, non trasferivano all’odierno appellante le quote della società immobiliare.

Peraltro, la Soc. Coop. Edilizia Beta impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo della Puglia, sede di Bari, la delibera regionale appena citata.

Il Tribunale amministrativo con sentenza n. 1881 in data 30 aprile 2005 rigettava il ricorso; la relativa sentenza veniva impugnata dinanzi al Consiglio di Stato, che con sentenza 19 febbraio

2007, n. 825, accoglieva il gravame per l’effetto annullando la delibera regionale di cui sopra.

Poiché la sentenza non ottenne spontanea esecuzione da parte dell’Amministrazione, l’impresa di costruzione suddetta si rivolgeva al Consiglio di Stato con giudizio per l’esecuzione del giudicato.

In accoglimento del ricorso questo Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza 13 novembre 2007, n. 5810, intimava alle Amministrazioni competenti, e specificamente al Comune di Monopoli, di ottemperare al giudicato.

Il P.I.I. veniva quindi approvato da un commissario “ad acta” nominato per provvedere all’adempimento.

In esecuzione del piano così approvato veniva stipulata apposita convenzione tra il Comune di Monopoli, ALFA. e Cooperativa Edilizia Beta, alla quale rimanevano estranei gli odierni appellanti.

Come si è detto, questi ultimi agivano dinanzi al Tribunale amministrativo della Puglia, sede di Bari, al fine di ottenere la condanna del Comune e della Regione al risarcimento dei danni asseritamente subiti a seguito della condotta posta in essere dalle suddette Amministrazioni.

In particolare, i ricorrenti sostenevano che il comportamento tenuto dalle Amministrazioni intimate nell’esitare con ritardo la pratica di cui si tratta avrebbe determinato un pregiudizio consistente nell’aver impedito loro l’acquisto delle quote della ALFA. e dunque nell’impossibilità di prender parte alla convenzione attuativa ed alla concreta realizzazione del P.I.I.

L’odierno appellante adiva inoltre il Tribunale di Bari al fine di vedersi riconoscere la titolarità delle quote societarie, domandando apposita sentenza costitutiva in luogo del definitivo non stipulato.

Il Tribunale rigettava la domanda con sentenza 14 aprile 2008, n. 929.

L’odierno appellante impugnava quindi la sentenza dinanzi alla Corte d’Appello di Bari.

Il Tribunale amministrativo della Puglia, sede di Bari, come si è detto, dichiarava inammissibile il ricorso, rilevando il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti.

Avverso tale sentenza è stato proposto il ricorso in appello in epigrafe.

L’appello è stato assunto una prima volta in decisione; in quell’occasione questo Consiglio di Stato con ordinanza n. 5283 in data 19 settembre 2011 ha sospeso il giudizio in attesa della pronuncia della Corte d’Appello di Bari, ritenuta pregiudiziale.

Con sentenza 28 giugno 2012, n. 796, la Corte d’Appello di Bari ha riconosciuto il diritto dell’appellante alla titolarità delle predette quote.

L’appello torna quindi all’esame del Collegio.

4. L’appello è infondato.

Il Collegio condivide l’assunto formulato dal primo giudice secondo il quale i ricorrenti non possiedono legittimazione attiva nel giudizio volto a ristorare il danno conseguente alla tardiva approvazione del piano di cui si è detto.

I ricorrenti contestano la statuizione del primo giudice affermando che la situazione giuridica azionata non è un interesse legittimo, ma un diritto soggettivo avente ad oggetto il risarcimento del danno ex art. 2043 c.c.

In particolare, tale danno non sarebbe riconducibile, secondo quanto esposto, esclusivamente alla mancata ottemperanza del giudicato da parte della Regione Puglia, come rilevato dalla sentenza del TAR Puglia Bari, ma altresì dall’agire combinato tra quest’ultima e il Comune che non avrebbe consentito la conclusione del procedimento finalizzato all’approvazione del P.I.I.

Gli appellanti ritengono che nel caso di specie il danno subito sia configurabile come danno da ritardo, disciplinato dell’art. 2 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, con il quale è stato affermato espressamente il diritto del privato alla tutela risarcitoria nei confronti del provvedere ritardato da parte delle pubbliche amministrazioni.

Le osservazioni sopra riassunte non consentono di accogliere le domande formulate dagli appellanti.

Ad avviso del Collegio, l’azione di cui al richiamato art. 2 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, spetta a chi sia entrato in rapporto con l’Amministrazione sulla base di un interesse differenziato, del quale l’Amministrazione stessa doveva tenere conto.

Il risarcimento del danno da ritardo non può invece essere invocato da chi non abbia avuto rapporti diretti con l’Amministrazione.

A voler seguire l’opposta opinione, la disciplina dettata dall’art. 2 bis avrebbe un campo d’applicazione sostanzialmente infinito.

Infatti, l’azione dell’Amministrazione incide, normalmente, su numerosi interessi contrapposti; se l’azione di cui si tratta venisse estesa anche a quanti hanno subito un danno indiretto, la cui fonte deve essere individuata nel danno subito da un dante causa, il contenuto della norma risulterebbe palesemente illogico.

E’ vero che nei rapporti privatistici può essere chiesto il risarcimento di un danno provocato dal fatto che il danno ingiusto subito da un debitore rende impossibile la soddisfazione della pretesa del creditore.

Peraltro ciò presuppone comunque che il danno trovi fonte diretta nel comportamento illecito del danneggiante.

Nel caso di specie tale rapporto di consequenzialità diretta non sussiste.

Nel caso di specie, infatti, gli appellanti hanno avuto piena soddisfazione in sede civile dei loro diritti nei confronti degli obbligati.

Se, come riferito, esistono ostacoli concreti alla soddisfazione effettiva di tali diritti, ciò deve essere imputato agli obbligati, nei confronti dei quali dovranno essere esperiti i necessari strumenti di tutela.

In realtà, come si è detto, l’azione per il risarcimento del danno da ritardo vede quale legittimato il soggetto entrato in rapporto qualificato con l’Amministrazione, in sostanza il titolare dell’interesse legittimo contrapposto alla potestà di quest’ultima.

Gli odierni appellanti non sono nemmeno entrati in rapporto diretto con le Amministrazioni appellate, come dimostrato dal fatto che il piano di cui si tratta è stato proposto da terzi i quali hanno curato autonomamente lo svolgimento della procedura.

E’ vero che il diritto al risarcimento del danno da ritardo ha natura paritetica, ma alla sua base si trova, appunto, il suddetto rapporto relativo all’esercizio di una funzione pubblica.

Trova quindi applicazione anche il tradizionale principio secondo il quale i rapporti relativi ad interessi contrapposti all’agire autoritativo dell’Amministrazione non consentono forme di sostituzione processuale.

Gli appellanti sostengono la loro legittimazione ad azionare la pretesa di cui si tratta anche sulla base della loro partecipazione alla complessa vicenda processuale sopra riassunta, ma neanche questa osservazione può essere condivisa.

Invero, il senso della loro presenza in quella vicenda processuale è compiutamente descritto nella sentenza di questo Consiglio di Stato, Sezione V, 13 novembre 2007, n. 5810, concernente l’esecuzione della sentenza 19 febbraio 2007, n. 825.

In quella occasione questo Consiglio di Stato affermò che “inoltre l’amministrazione comunale sostiene che il signor Ricorrente dovrebbe essere estromesso dal giudizio, non avendo egli un interesse qualificato. L’assunto ignora che “nel processo amministrativo, ai fini della legittimazione all’intervento volontario di soggetti diversi dalle parti originarie (art. 22, comma 2, l. 6 dicembre 1971 n. 1034), è sufficiente un qualsiasi interesse, anche di puro fatto o morale, anche perché l’interventore, non essendo titolare di un interesse diretto nella controversia, non può assumere una posizione autonoma ma solo aderire alla posizione di una delle due parti principali.” (Consiglio Stato , sez. V, 31 gennaio 2007 , n. 385). Ora il signor Ricorrente è intervenuto nel presente giudizio ad adiuvandum della Cooperativa Edilizia Beta nella qualità di promissario acquirente della totalità delle quote societarie della società Alfa, che aveva proposto il programma integrato di intervento in questione. Ciò è sufficiente a radicare quell’interesse di fatto che gli consente di intervenire nel presente giudizio”.

La richiamata sentenza ha quindi qualificato “di mero fatto” l’interesse dell’appellante.

In base alle considerazioni già esposte, deve essere confermata la conclusione relativa al suo difetto di legittimazione al ricorso.

5. L’appello deve, in conclusione, essere respinto.

In considerazione della complessità della controversia le spese devono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello n. 10559/09, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente spese ed onorari del giudizio fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere, Estensore

Antonio Amicuzzi, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)