N. 00076/2013REG.PROV.COLL.

N. 05624/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5624 del 2009, proposto da:
Cesare Ricorrente, Deborah Ricorrente, Alessandro Ricorrente, Daniela Ricorrente, Orietta Ricorrente 2, rappresentati e difesi dagli avv.ti Alessandro Pallottino e Anna Palmerini, con domicilio eletto presso Alessandro Pallottino in Roma, via Oslavia, 14;

contro

Comune di Ardea;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 11962/2008, resa tra le parti, concernente risarcimento danni da accessione invertita per realizz.impianto di depurazione.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2012 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per la parte ricorrente l’avv. Alessandro Pallottino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, il signor Cesare Ricorrente ed altri, come in epigrafe indicati, impugnano la sentenza 19 dicembre 2008 n.11962, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I, ha dichiarato il loro diritto al risarcimento dei danni da accessione invertita “nella misura che sarà stabilita dalle parti sulla base dei criteri di cui in motivazione”.

Tuttavia, gli appellanti lamentano che il TAR, pur ancorando l’importo del risarcimento al valore venale del bene al 1997 (data nella quale si sarebbe verificata la cd. accessione invertita), oltre rivalutazione ed interessi, avrebbe tuttavia individuato tale valore “sulla base della rendita catastale”.

In particolare, la sentenza appellata – verificato che nel caso di specie si tratta di un suolo edificabile utilizzato per scopi di pubblica utilità, di modo che il risarcimento del danno deve essere liquidato in misura pari al valore venale del bene – indica di individuare quest’ultimo “sulla base della relativa rendita catastale del 1997, anno in cui si è verosimilmente realizzata la fattispecie dell’accessione invertita, con importo da rivalutare per gli anni a seguire sulla base degli indici ISTAT”, oltre interessi legali “sulla somma via via rivalutata a decorrere dal 1 gennaio 1998 sino alla data dell’effettivo soddisfo”.

Vengono, dunque, proposti i seguenti motivi di appello:

contraddittorietà ed erroneità della motivazione della sentenza appellata; violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato; violazione art. 55 DPR n. 327/2001 e dei principi costituzionali in materia di risarcimento danni per accessione invertita (art. 42 Cost.); ciò in quanto:

– il giudice di I grado, pur riconoscendo “ il principio della piena risarcibilità del danno da accessione invertita subito dai ricorrenti”, ha ancorato la misura di tale risarcimento al “valore venale del bene, individuato sulla base della relativa rendita catastale”, mentre “il valore venale del terreno è cosa ben diversa dal valore catastale dello stesso”;

– mentre il valore venale “non è altro che il valore di mercato reale del terreno”, la rendita catastale “è un mero valore teorico utilizzato dalla amministrazione per definire una rendita ai soli fini fiscali”;

– ne consegue che “soltanto il risarcimento pieno potrà dunque garantire una reale tutela del diritto di proprietà”.

Con memoria del 17 febbraio 2012 (v. in part. pag. 3), gli appellanti, oltre a precisare le ragioni a sostegno della diversa determinazione della somma a titolo di risarcimento del danno, proposta per il tramite del motivo di impugnazione, richiedono che al valore venale del terreno si aggiunga “anche la voce del danno non patrimoniale, riconosciuto oggi dall’art. 34 del d.l. 6 luglio 2011 n. 98 (convertito con legge 111 del 15 luglio 2011) da calcolarsi nella misura del 10 per cento del valore venale del bene”.

Il Comune di Ardea non si è costituito in giudizio e all’udienza di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto, per le ragioni e nei limiti di seguito esposti.

La determinazione del risarcimento del danno derivante al privato dalla estinzione del proprio diritto di proprietà, una volta ancorata – come la sentenza appellata correttamente afferma – al “valore venale” del bene, comporta che tale misura deve corrispondere al “valore di mercato” del bene stesso, in ragione delle sue caratteristiche intrinseche e della sua possibile destinazione (in particolare, in ragione della sua eventuale potenzialità edificatoria).

Ed infatti, è noto che già l’art. 39 dalla legge 25 giugno 1865 n. 2359 determinava l’indennità di espropriazione nel “giusto prezzo che . . . avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione di compravendita”(e cioè nel valore “di mercato” del bene medesimo); ed è in relazione all’espressione utilizzata da tale norma che si è definita la sintetica dizione di “valore venale”, quale parametro di determinazione dell’indennità secondo la legge fondamentale sull’espropriazione (in tal senso, Cass.civ., Sez. Un., 8 luglio 1985 n. 4091).

Anche la sentenza della Corte Costituzionale 24 ottobre 2007 n. 348 (sulla scorta della ivi ampiamente richiamata decisione della Corte Europea dei diritti dell’uomo, 29 marzo 2006, Scordino), espressamente afferma che “il punto di riferimento per determinare l’indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato”.

Inoltre, ed in ciò accogliendo la doglianza degli appellanti, appare del tutto evidente come una determinazione del valore del bene derivante dalla rendita catastale vigente al momento della perdita del diritto di proprietà non corrisponde al “valore venale” del bene medesimo, nei sensi innanzi precisati.

Ed infatti, detta rendita catastale costituisce (fin dall’art. 23 R.D.L. 13 aprile 1939 n. 652), un mero valore fiscale, impresso dall’amministrazione agli immobili a meri fini tributari, e che viene utilizzato per determinare il valore di un immobile ai fini dell’imposizione diretta, dell’IMU, nonché il valore catastale ai fini dell’imposta sulle successioni e donazioni e delle imposte ipotecaria e catastale.

Pertanto, in accoglimento dell’appello proposto, la sentenza impugnata deve essere riformata, nella parte in cui indica all’amministrazione, quale criterio per la determinazione del risarcimento del danno ex art. 35 d. lgs. n. 80/1998, di fare riferimento alla rendita catastale vigente per il bene oggetto di accessione invertita nel 1997.

Pertanto, l’amministrazione dovrà determinare l’esatto valore venale (valore di mercato) del bene nel 1997, attraverso la valutazione delle caratteristiche intrinseche dell’immobile e delle sue eventuali potenzialità edificatorie, la verifica dei prezzi risultanti da atti di compravendita di immobili finitimi con analoghe caratteristiche nel biennio 1995 -1997, tenendo anche conto del “valore accertato dal Ministero delle Finanze nel 1968”, rivalutato al 1997, così come indicato dagli appellanti (pag. 10 app.).

Sulla somma così determinata andranno calcolate la rivalutazione monetaria e gli interessi al tasso legale, secondo i criteri indicati dalla sentenza appellata.

3. Il Collegio deve dichiarare inammissibile., ex art. 104, co. 1, Cpa, la domanda di liquidazione del “danno non patrimoniale”, non presente nel ricorso in appello ed avanzata per la prima volta dagli appellanti con la memoria del 17 febbraio 2012.

Gli appellanti fondano tale loro ulteriore domanda sul nuovo art. 42-bis DPR n. 327/2001 (Testo Unico espropriazioni), introdotto dall’art. 34 d.l. 6 luglio 2011 n. 98, conv. in l. 15 luglio 2011 n. 111), il quale (co. 1), prevede che al proprietario venga “corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento del valore venale del bene”.

Il successivo co. 8 prevede che le disposizioni dell’articolo “trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore e anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato e annullato”.

Orbene, il Collegio non ignora che questo Consiglio di Stato (sez. V, 2 novembre 2011 n. 5844), nel giudicare di una controversia in tema di risarcimento del danno conseguente a perdita della proprietà del bene immobile per occupazione illegittima del medesimo da parte della P.A., ha ritenuto di porsi, in sede di giudizio di appello, il problema della liquidazione dei “danni morali” richiesti dall’appellante sulla base del nuovo art. 42-bis del T.U. Espropriazione n. 327/2001, introdotto dall’art. 34 d.l. 6 luglio 2011, n. 98.

Secondo la pronuncia citata, “il riferimento al danno non patrimoniale in tale disposizione costituisce disposizione innovativa, che impone la necessità di opportuna considerazione anche in sede di risarcimento del danno per illecita occupazione; danno patrimoniale che il Collegio ritiene di poter equitativamente determinare, ai sensi dell’art. 1226 c.c.”

Orbene, il Collegio non ritiene di poter aderire alla riportata interpretazione, sulla base di una pluralità di ragioni, sia di natura sostanziale sia di natura processuale.

In primo luogo, occorre ricordare che le disposizioni di cui al’art. 42-bis del DPR n. 327/2001 (e segnatamente la norma di cui al comma 1, che introduce, appunto, anche l’ipotesi di risarcimento del “pregiudizio non patrimoniale”) sono rivolte non già al giudice, bensì alla amministrazione pubblica, e precisamente all’ “autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico”. Ne consegue che, nell’ipotesi normativamente prevista, è detta autorità che deve procedere (ovvero non procedere) a liquidare l’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale subito, potendo il giudice valutare la legittimità dell’attività amministrativa solo ex post, una volta che – richiestone dalla parte che si ritiene lesa – sia chiamato a sindacare l’operato della pubblica amministrazione.

In secondo luogo, giova osservare che la previsione dell’indennizzo (anche) per il pregiudizio non patrimoniale subito dal proprietario spogliato del proprio diritto non comporta – anche nell’ipotesi normativamente prevista – alcuna automatica attribuzione di una somma a tale titolo, dovendo in ogni caso accertarsi la sussistenza e natura del detto pregiudizio, nonché la sussistenza di un nesso di causalità che consenta di attribuire il detto pregiudizio all’attività e/o ai comportamenti della pubblica amministrazione.

In terzo luogo, proprio perché la previsione di indennizzo è normativamente riferita alla determinazione dell’amministrazione di acquisizione di un bene “modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”, essa – come è evidente – non è immediatamente applicabile alla diversa ipotesi del risarcimento del danno, in ordine al quale (ed allo specifico profilo del risarcimento del danno non patrimoniale) essa può essere considerata solo come espressione di un principio generale, e non come norma comportante uno specifico riconoscimento di tale tipologia di danno risarcibile.

Ne consegue che, nel caso di specie, occorre considerare quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 11 novembre 2008 n. 26972, le cui osservazioni questo Collegio fa proprie nella presente sede.

Come è noto, la Suprema Corte ha statuito che, nel nostro ordinamento, il danno non patrimoniale è risarcibile nei soli casi “previsti dalla legge”, e cioè, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 2059 c.c.: a) quando il fatto illecito sia astrattamente configurabile come reato; in tal caso la vittima avrà diritto al risarcimento del danno non patrimoniale scaturente dalla lesione di qualsiasi interesse della persona tutelato dall’ordinamento, ancorché privo di rilevanza costituzionale; b) quando ricorra una delle fattispecie in cui la legge espressamente consente il ristoro del danno non patrimoniale anche al di fuori di una ipotesi di reato (ad es., nel caso di illecito trattamento dei dati personali o di violazione delle norme che vietano la discriminazione razziale); in tal caso la vittima avrà diritto al risarcimento del danno non patrimoniale scaturente dalla lesione dei soli interessi della persona che il legislatore ha inteso tutelare attraverso la norma attributiva del diritto al risarcimento (quali, rispettivamente, quello alla riservatezza od a non subire discriminazioni); c) quando il fatto illecito abbia violato in modo grave diritti inviolabili della persona, come tali oggetto di tutela costituzionale; in tal caso la vittima avrà diritto al risarcimento del danno non patrimoniale scaturente dalla lesione di tali interessi, che, al contrario delle prime due ipotesi, non sono individuati “ex ante” dalla legge, ma dovranno essere selezionati caso per caso dal giudice.

In definitiva, secondo la giurisprudenza citata, il danno non patrimoniale derivante dalla lesione di diritti inviolabili della persona, come tali costituzionalmente garantiti, è risarcibile – sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 2059 c.c. – anche quando, come si è detto, non sussiste un fatto-reato, né ricorre alcuna delle altre ipotesi in cui la legge consente espressamente il ristoro dei pregiudizi non patrimoniali, a tre condizioni: a) che l’interesse leso – e non il pregiudizio sofferto – abbia rilevanza costituzionale (altrimenti si perverrebbe ad una abrogazione per via interpretativa dell’art. 2059 c.c., giacché qualsiasi danno non patrimoniale, per il fatto stesso di essere tale, e cioè di toccare interessi della persona, sarebbe sempre risarcibile); b) che la lesione dell’interesse sia grave, nel senso che l’offesa superi una soglia minima di tollerabilità (in quanto il dovere di solidarietà, di cui all’art. 2 Cost., impone a ciascuno di tollerare le minime intrusioni nella propria sfera personale inevitabilmente scaturenti dalla convivenza); c) che il danno non sia futile, vale a dire che non consista in meri disagi o fastidi, ovvero nella lesione di diritti del tutto immaginari, come quello alla qualità della vita od alla felicità.

Pertanto, occorre innanzi tutto verificare – sulla base della previsione normativa ex art., 42-bis e delle indicazioni giurisprudenziali sopra riportate – la sussistenza di un pregiudizio non patrimoniale derivante da attività o comportamenti illegittimi o illeciti della P.A., ed a ciò in tanto il giudice può procedere, in quanto, nelle rituali forme processuali, ne venga investito da domanda di parte.

La circostanza che il nuovo testo dell’art. 42-bis preveda anche (ed ex novo) l’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale sofferto, se può essere utilizzato dal giudice come argomento per estendere la responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione anche ai pregiudizi non patrimoniali/danni morali patiti dall’interessato, tuttavia non può nascondere che, nel caso di specie, il giudice proceda ad esaminare la sussistenza (o meno) di una autonoma e distinta voce di danno, fondante una altrettanto autonoma e distinta obbligazione risarcitoria.

Il che a tutta evidenza comporta la necessità della domanda di parte (costituendo il diritto al risarcimento del danno diritto disponibile), le prove sulle quali la domanda si fonda, nonché il rispetto del doppio grado di giudizio, anche a tutela del diritto di difesa delle altre parti evocate.

In definitiva:

– per un verso (nell’ipotesi normativamente prevista), non può il giudice procedere ex officio a determinare l’indennizzo per un pregiudizio non patrimoniale, in difetto di determinazione in tal senso della pubblica amministrazione e di esercizio dello specifico potere di azione da parte dell’interessato;

– per altro verso, non può il giudice procedere, in assenza di domanda, all’accertamento della sussistenza di un danno non patrimoniale e della relativa responsabilità risarcitoria;

– per altro verso ancora, e tanto meno, a ciò può provvedere il giudice di appello, posto che non vi è stato alcun contraddittorio in primo grado (stante l’assenza della relativa domanda in tale grado di giudizio), e costituendo quest’ultima, dunque, “domanda nuova”, come tale inammissibile in appello.

Né a diversa conclusione si giunge ritenendo che la estensione delle disposizioni dell’art. 42-bis anche “ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore e anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato e annullato” (comma 8), comporta una sorta di applicazione ex officio di quanto previsto dal comma 1 da parte del giudice, indipendentemente dal grado di giudizio.

Ed infatti, sul punto è agevole osservare, per un verso, che il comma 1 non si riferisce espressamente all’accertamento della responsabilità risarcitoria della P.A.; per altro verso, che, anche nelle ipotesi contemplate, esso non prevede alcuna deroga alle norme processuali (né tale “deroga” può essere desunta in via interpretativa, essendo ciò impedito dalla inviolabilità del diritto di difesa, ex art. 24 Cost.).

Pertanto, la domanda di liquidazione del danno non patrimoniale deve essere dichiarata inammissibile.

4. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata, nei sensi e limiti indicati al precedente punto 2.

Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Ricorrente Cesare ed altri, come in epigrafe indicati (n. 5624/2009 r.g.,), lo accoglie, nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/01/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)