REPUBBLICA ITALIANA N.1250/05REG.DEC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO
ha pronunciato la seguente
decisione
sul ricorso in appello n. 231 del 1997 proposto dal geom. ANGELO RICORRENTE, in qualità di l.r. dell’omonima impresa di costruzioni corrente in Torino, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Paolo Videtta, elettivamente domiciliata in Roma, alla via Giulia n. 189;
contro
COMUNE DI RIVOLI, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giorgio Santilli e Mario Menghini, elettivamente domiciliato presso lo studio legale del secondo difensore in Roma, alla via della Mercede n. 52;
per la riforma
della sentenza n. 719 del 3.7.1996/16.10.1996 pronunciata tra le parti dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, sez. I;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ente civico intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il cons. Gabriele Carlotti;
Uditi alla pubblica udienza del 21.12.2004 l’avv. Videtta per l’appellante e l’avv. Menghini per il Comune appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
1. Viene in decisione l’appello interposto avverso la sentenza specificata in epigrafe con la quale il T.a.r. del Piemonte dichiarò irricevibile il ricorso proposto dal geom. Ricorrente, nella sua qualità di titolare dell’impresa edile omonima, contro l’ingiunzione sindacale al pagamento di sanzioni pecuniarie per ritardati versamenti di rate di oneri di urbanizzazione.
2. Nel giudizio così promosso si è costituito il Comune di Rivoli, contestando tutto quanto ex adverso dedotto e concludendo per la reiezione del gravame.
3. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza di discussione celebrata il 21.12.2004.
4. Per un’ordinata esposizione delle ragioni del decidere occorre tratteggiare brevemente la vicenda nella quale si è innestata la presente controversia.
4.1. A seguito dell’istanza del ricorrente tesa ad ottenere una concessione edilizia per la costruzione di fabbricati di civile abitazione, il Comune di Rivoli determinò la quota del contributo dovuto per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, stabilendone il versamento – mercé apposito atto assessorile –in quattro rate semestrali, alcune scadenti in un’epoca antecedente alla data dell’effettivo rilascio del titolo edilizio.
4.2. Il geom. Ricorrente non impugnò la determinazione adottata ex art. 47 della L. 5.8.1978, n. 457 (Norme per l’edilizia residenziale), né l’assenso edilizio, in prosieguo emanato, che ne riproduceva il contenuto precettivo.
4.3. L’appellante insorse invece avverso l’ingiunzione di pagamento, recante le sanzioni previste dall’art. 3 della L. 28.2.1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) per il ritardato pagamento delle rate.
4.4. Con la sentenza appellata il tribunale torinese dichiarò irricevibile il ricorso del geom. Ricorrente perché promosso tardivamente rispetto al termine di decadenza decorrente dal provvedimento assessorile di rateizzazione.
5. Con i cinque motivi d’impugnazione il geom. Ricorrente rispettivamente contesta sia la declaratoria d’irricevibilità dell’originaria impugnativa sia l’asserita natura provvedimentale dell’atto assessorile di determinazione dell’ammontare del contributo concessorio e della relativa rateizzazione (della sola quota afferente agli oneri di urbanizzazione); egli si duole altresì dell’erronea fissazione dei termini di scadenza delle quattro rate semestrali, nonché del mancato esame, da parte del Collegio piemontese, delle ulteriori questioni dedotte in prime cure con una memoria di replica, in ordine al minore importo delle sanzioni eventualmente dovute ed alla natura indebita del pagamento richiesto.
6. L’appello è infondato. La sentenza impugnata resiste infatti alle censure contenute nel ricorso emarginato e merita integrale conferma, seppure con motivazione lievemente difforme.
7. Lo scrutinio del thema decidendum devoluto alla Sezione deve principiare con la disamina delle critiche rivolte contro la formula dispositiva prescelta dal primo giudice.
7.1. A tal fine occorre muovere dall’inquadramento dell’oggetto del contendere.
Secondo la pronuncia appellata esso investe esclusivamente l’esercizio dei poteri discrezionali comunali di rateizzare il pagamento degli oneri di urbanizzazione, nonché di determinare il termine finale di adempimento dell’obbligazione relativa al versamento dei singoli importi, ma non anche la quantificazione degli oneri summenzionati, da ritenersi incontestata.
Ad avviso del Collegio siffatto divisare è soltanto parzialmente corretto. Invero, non è revocabile in dubbio che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a suo tempo stabilita dall’art. 16 della L. 28.1.1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli), si estendesse altresì alla cognizione di tutte le liti vertenti in materia di concessioni edilizie, ivi incluse quelle relative alla corretta applicazione delle modalità di computo dell’entità pecuniaria delle sanzioni per omesso o mancato versamento del contributo, ancorché rateizzato.
Per la proposizione di queste ultime controversie, al cui novero appartiene quella che occupa attualmente il Collegio, non occorreva quindi osservare i termini decadenziali propri dei giudizi tipicamente impugnatori.
7.2. In tal senso non può condividersi la declaratoria d’irricevibilità contenuta nella pronuncia impugnata, giacché il primo giudice avrebbe dovuto correttamente verificare la tempestività del gravame alla luce del termine di prescrizione della situazione concretamente dedotta in giudizio.
7.3. I superiori rilievi non conducono tuttavia all’accoglimento dell’appello poiché, nel resto, il ragionamento decisorio sviluppato dal primo giudice merita integrale adesione, mutando unicamente lo sbocco dispositivo dell’argomentare che – si anticipa – deve essere la reiezione nel merito e non la definizione del giudizio nel rito.
Siffatta diversa qualificazione giuridica dell’esito della lite è consentita al giudice di seconde cure e, nella fattispecie, nemmeno comporta alcuna riforma in parte qua della pronuncia avversata, stanti le considerazioni che seguono.
8. La fattispecie sanzionatoria della quale si controverte genera un’obbligazione pecuniaria che trova compiuta disciplina nella legge.
Ne consegue che in materia è pressoché bandita ogni discrezionalità della pubblica amministrazione procedente, fuorché per un aspetto rappresentato, appunto, dalla scelta del numero delle rate in cui frazionare il versamento della quota del contributo concessorio per oneri di urbanizzazione (da un minimo di due ad un massimo di quattro), nonché del termine iniziale dal quale far decorrere il pagamento della prima rata, atteso che le successive scadenze risultano automaticamente stabilite dallo stesso art. 47 in base alla regola inderogabile della semestralità.
8.1. A tal proposito deve tuttavia segnalarsi che la disciplina applicabile al caso di specie è quella che vigeva prima dell’entrata in vigore del d.p.r. 6.6.2001, n. 380, dal momento che l’art. 16, comma 2, del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, nel quale è rifluito l’art. 47 in parola, contempla ben più lati margini di discrezionalità amministrativa, a cominciare dalla stessa concessione del beneficio della rateizzazione (che non è più oggetto di un diritto dell’amministrato).
8.2. Tanto doverosamente precisato può procedersi oltre nell’esame delle questioni sottoposte al sindacato del Collegio, osservando come effettivamente due degli elementi essenziali, postulati dal meccanismo legale di determinazione delle sanzioni disciplinato dall’art. 3 della L. n. 47/1985 (ovverosia, il numero delle rate ed il termine di scadenza della prima di esse) scaturisca da una scelta rimessa alla discrezionalità della p.a..
8.3. Tale assunto non collide affatto con il positivo riconoscimento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, né contrasta con il fondamentale principio di legalità immanente ad ogni settore del diritto punitivo.
8.4. Riguardo al primo aspetto vale infatti ricordare che la natura della giurisdizione non interferisce con il distinto profilo della natura delle singole situazioni giuridiche dedotte in contenzioso e del relativo regime d’impugnativa; l’assegnazione della cognizione in via esclusiva di una particolare materia al giudice amministrativo è unicamente la conseguenza della valutazione, compiuta a priori dal legislatore, in ordine alla difficile districabilità, nella specifica branca del diritto, tra differenti situazioni giuridiche soggettive, ma ciò non significa che il giudicante possa e debba astenersi dal qualificare autonomamente ed esattamente la natura di interesse legittimo o di diritto soggettivo della pretesa di cui è chiesta di volta in volta tutela, onde individuare sia i propri poteri sia il regime giuridico della situazione di cui è prospettata la lesione.
8.5. Sotto il secondo aspetto deve osservarsi che la legge ben può individuare un elemento incidente sulla determinazione della sanzione da irrogare anche all’esterno della fattispecie normativa che la prevede, senza che tale opzione mini in alcun modo il principio di legalità: quest’ultimo investe sicuramente la sanzione e ne esige la completa predeterminazione con un formante di rango almeno primario, ma non osta alla previsione, tra i presupposti applicativi di una misura punitiva, di un’intermediazione discrezionale riconducibile alla stessa amministrazione procedente.
8.6. Le ricadute dei principi enunciati sulla presente controversia sono di immediata percezione: la rateizzazione contestata dal geom. Ricorrente, ivi inclusa la scadenza del primo versamento, fu discrezionalmente stabilita con un atto assessorile, il cui contenuto precettivo venne poi trasfuso nel titolo edilizio.
L’appellante si astenne però dall’impugnare tempestivamente tali due atti entro il termine perentorio decorrente – anche a voler considerare il primo di essi come privo di efficacia esoprocedimentale – dalla data di notificazione della concessione.
Infondatamente, pertanto, egli pretese in un momento successivo di contestare le modalità di computo delle sanzioni irrogate dal Comune di Rivoli la cui entità, una volta divenuti inoppugnabili gli atti sopra menzionati, risultava ormai sottratta alla volontà amministrativa, discendendo direttamente dalla legge.
8.7. Le precedenti considerazioni illuminano allora il senso della ritenuta imprecisione della formula dispositiva adottata dal primo decidente: infatti, al di là della natura meramente formalistica del rilievo, va osservato che della prospettazione contenuta nel primitivo ricorso del geom. Ricorrente difettavano, non già i presupposti processuali della cognizione riservata al giudice amministrativo (ossia la ricevibilità dell’impugnativa), ma soltanto taluni elementi della premessa minore del sillogismo giudiziario (ovvero la diversa computabilità delle scadenza semestrali non rispettate), la cui mancanza impediva la sussunzione della fattispecie concreta in quella legale.
Detto altrimenti, l’impugnativa era infondata, e non irricevibile, perché l’ingiunzione gravata riposava su di una corretta determinazione della sanzione.
9. La disamina di questa parte dell’impugnazione non può però ritenersi esaurita, giacché occorre illustrare altresì le ragioni della ritenuta infondatezza dell’originario ricorso in punto alla dedotta erroneità della fissazione del termine di pagamento della prima rata.
9.1. A tal proposito il ricorrente invoca un preteso divieto per la p.a. di richiedere il pagamento del primo versamento rateale prima del rilascio del titolo edilizio.
9.2. L’argomento non ha pregio: esso non trova certamente conferma, siccome invece asserito dall’appellante, nel tenore dell’art. 11 della L. n. 10/1977 che è norma non conferente (in quanto entrata in vigore prima dell’art. 47 della L. n. 457/1978) e, semmai, di segno contrario alle tesi patrocinate nell’impugnazione. Sancisce infatti il primo comma della disposizione in parola che la quota del contributo per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria debba esser corrisposta dal concessionario all’atto del rilascio del titolo edilizio. Non vi è chi non veda come l’obbligo di un unico ed integrale versamento ivi stabilito sia difficilmente compatibile con la pretesa del ricorrente di corrispondere, in occasione dell’adozione della concessione, soltanto la prima rata della quota di contributo di cui all’art. 5 della L. cit..
In realtà la legge, qualora obiettivamente interpretata, non impone che la data del primo versamento rateale corrisponda necessariamente a quella del rilascio della concessione: al massimo può sostenersi che entro tale data deve essere stata versata dal concessionario, ammesso al beneficio della rateizzazione, almeno una parte del contributo dovuto. Per il resto, come si è detto, la concreta disciplina dei versamenti rateali, ad eccezione dei profili regolati direttamente dall’art. 47 succitato, deve ritenersi rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente, senza che possa escludersi l’eventualità che il pagamento di una parte del contributo venga richiesta in via anticipata (fatte salve ovviamente le norme sulla ripetizione d’indebito, nell’ipotesi di mancato rilascio dell’assenso richiesto dal cittadino), tanto più nelle ipotesi in cui gli obblighi di versamento degli oneri di urbanizzazione risultino dedotti in un più ampio ed articolato regolamento convenzionale, mediante il quale la p.a. abbia disposto, nei limiti consentiti dall’ordinamento, di alcuni aspetti dell’esercizio dei suoi poteri pubblicistici (e questo sembra essere proprio il caso della vicenda in sindacato, stante il richiamo operato nella concessione edilizia alla convenzione stipulata il 1°.8.1984 in Torino, per atto Notar Marocco).
10. Può infine passarsi all’esame degli ultimi due mezzi di gravame, consistenti nella riproposizione di identiche doglianze dichiarate inammissibili dal primo giudice.
10.1. La prima delle due può stimarsi assorbita dalle precedenti considerazioni: invero, con essa si proponeva un diverso calcolo dei giorni di ritardo e delle conseguenti sanzioni, muovendo però dall’assunto – del quale è già stata accertata l’infondatezza – della necessaria coincidenza temporale tra il versamento della prima rata degli oneri di urbanizzazione e la data di rilascio della concessione.
10.2. Per la seconda, diretta a contestare radicalmente la stessa debenza della sanzione ex art. 3 della L. n. 47/1985, va confermato il giudizio di inammissibilità formulato dal T.a.r. del Piemonte, per violazione del divieto di mutamento della domanda, trattandosi di censura dedotta soltanto in sede di una memoria di replica non notificata.
10.3. Né può valere a sanare siffatto omissione l’invocazione del principio dell’accettazione tacita del contraddittorio, a cagione del mancato ricorrere, nella fattispecie, del presupposto indispensabile alla trasposizione al giudizio amministrativo della prefata regola civilistica, ovverosia la rituale instaurazione di un valido rapporto processuale in relazione ai motivi aggiunti. Invero, la circostanza che l’oggetto della controversia afferisca ad una materia rientrante nella giurisdizione esclusiva non interferisce con le comuni regole del giudizio amministrativo e, quindi, il ricorrente, interessato alla proposizione di motivi aggiunti, è comunque tenuto al rispetto dell’onere di notificazione alla controparte della relativa memoria: l’omesso adempimento di tale onere, peraltro rilevabile d’ufficio, impedisce, tra l’altro, al giudicante di attribuire un significato obiettivo ed univoco alla condotta difensiva della parte resistente, incertezza da cui scaturisce la concreta inapplicabilità del suddetto principio processualcivilistico.
Non v’è dubbio inoltre che l’eccezione di inammissibilità di tali motivi, puntualmente sollevata in secondo grado, assuma il valore di una incontestabile protestatio contra factum, non certamente obliterata dall’impegno difensivo comunque profuso nel contestare gli assunti avversari.
10.4. Nonostante la conferma in questa parte della pronuncia impugnata, il Collegio ritiene ugualmente opportuno delibare sommariamente la questione, attesane la rilevanza.
Anch’essa, al pari della precedente, si rammostra destituita di fondamento.
10.5. L’appellante trae il convincimento della non debenza delle sanzioni irrogate dal Comune di Rivoli sulla scorta di una complessa argomentazione così sintetizzabile: nell’ambito della convenzione succitata, il geom. Ricorrente aveva assunto l’obbligo di garanzia autonoma del pagamento della rateizzazione degli oneri di urbanizzazione mediante la prestazione di una polizza fideiussoria “a prima richiesta”, rilasciata da una compagnia di assicurazione e mai attivata dall’amministrazione civica resistente; qualora tuttavia il Comune di Rivoli non fosse rimasto inerte ed avesse tempestivamente avvisato il fideiussore dell’inadempimento del contraente, onde ottenere il pagamento delle singole rate, non si sarebbero verificati i presupposti di legge per l’irrogazione delle sanzioni.
10.6. La censura, oltre che iperbolica (in quanto tendente a configurare il ritardo nei versamenti ascritto al geom. Ricorrente quasi alla stregua di una negligenza comunale per mora del creditore), si presenta nondimeno doppiamente fallace per le ragioni che seguono.
10.6.1. In primo luogo la ricostruzione suggerita dalla difesa dell’appellante stravolge il senso dell’obbligo di prestazione delle garanzie prescritto dal secondo comma dell’art. 47 della L. n. 457/1978: la congiunta vigenza di siffatta disposizione e dell’art. 3 della L. n. 47/1985 costituisce invero una prova eloquente di come la presenza del garante sia unicamente funzionale ad assicurare la percezione delle somme dovute alla p.a. concedente; di converso, la garanzia fidejussoria certamente non vale ad escludere l’inevitabile responsabilità amministrativa del concessionario in caso di mancato o di ritardato pagamento del debito.
Diversamente argomentando si perverrebbe a conclusioni veramente inaccettabili quali, tra le altre, l’assoluta illogicità del terzo comma del predetto art. 3 (in tema di sanzioni per i ritardi nei pagamenti delle rate), nonché, a fortiori, la radicale inutilità delle stesse sanzioni stabilite per l’inosservanza del programma di rateizzazione (giacché ogni profilo soggettivo della condotta del trasgressore diverrebbe irrilevante alla luce del contrapposto obbligo ipotetico della p.a. di attivarsi direttamente presso il garante, ancor prima della scadenza dei singoli semestri).
10.6.2. Si assisterebbe inoltre alla completa trasfigurazione della causa concreta della fideiussione collegata alla fattispecie pubblicistica che si atteggia, in quanto stipulata tra il debitore e la compagnia assicurativa garante, a contratto in favore di terzo (ossia del Comune garantito) nella cui sfera giuridica può rampollare soltanto il diritto, liberamente esercitabile, di richiedere l’adempimento del fideiussore a’ termini negoziali (art. 5 della polizza in parola).
Segue pertanto con evidenza dalle premesse l’erroneità dell’argomentazione secondo cui si pretenderebbe di ricondurre al medesimo regolamento convenzionale anche la genesi di un onere dell’amministrazione concedente di vigilare sul comportamento del debitore, onde scongiurarne l’inadempimento dell’obbligazione garantita.
11. In conclusione l’appello emarginato va respinto.
12. Giustificati motivi inducono il Collegio a regolare le spese di lite del grado mediante integrale compensazione delle stesse tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 21.12.2004, con l’intervento dei signori magistrati:
Raffaele Carboni – Presidente
Rosalia Maria Pietronilla Bellavia – Consigliere
Aniello Cerreto – Consigliere
Nicolina Pullano – Consigliere
Gabriele Carlotti – Consigliere rel. est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Gabriele Carlotti F.to Raffaele Carboni

IL SEGRETARIO
F.to G. Navarra
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24 marzo 2005
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
F.to A. Natale