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Non ammissibile richiesta danno equivalente per un bene della vita contra ius

Novembre 2, 2013 10:05 pm by: Category: 3. Responsabilità Leave a comment A+ / A-
Difetta un elemento costitutivo della pretesa risarcitoria, ovvero una situazione soggettiva conforme al diritto che sostenga l’interesse materiale del ricorrente; quest’ultimo, in altri termini, ha agito in giudizio per ottenere, a titolo risarcitorio per equivalente, un bene della vita contra ius la gestione della cava che in precedenza non gli era mai stato riconosciuto da un provvedimento amministrativo o da un titolo giurisdizionale o contrattuale; in definitiva l’impresa non ha ottenuto, per fatto proprio, il bene della vita cui aspirava (la costruzione e gestione di un impianto di estrazione); anzi, analizzando la vicenda in chiave sostanziale e sulla base del richiamato principio solidaristico derivato dall’art. 2 Cost., si rileva che è stata l’amministrazione a risultare coinvolta in un defatigante quanto inutile procedimento amministrativo.

 

il collegio non intende decampare dai principi elaborati dalla giurisprudenza di questo Consiglio e della Corte di cassazione in materia di risarcimento del danno da illecita attività provvedimentale dell’amministrazione (cfr. ex plurimis e da ultimo, Cass., sez. un., 23 marzo 2011, n. 6594; Cons. Stato, ad. plen., 19 aprile 2013, n. 7; sez. V, 21 giugno 2013, n. 3408; sez. V, 12 giugno 2012, n. 1441; sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2974; sez. IV, 2 aprile 2012, n. 1957; sez. III, 30 maggio 2012, n. 3245; sez. V, 21 marzo 2011, n. 1739; sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271; Cons. giust. amm., 24 ottobre 2011, n. 684; sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8291, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.), in forza dei quali:
a) la qualificazione del danno da illecito provvedimentale rientra nello schema della responsabilità extra contrattuale disciplinata dall’art. 2043 c.c.; conseguentemente, per accedere alla tutela è indispensabile, ancorché non sufficiente, che l’interesse legittimo o il diritto soggettivo sia stato leso da un provvedimento (o da comportamento) illegittimo dell’amministrazione reso nell’esplicazione (o nell’inerzia) di una funzione pubblica e la lesione deve incidere sul bene della vita finale, che funge da sostrato materiale della situazione soggettiva e che non consente di configurare la tutela degli interessi c.d. procedimentali puri, delle mere aspettative, dei ritardi procedimentali, o degli interessi contra ius;
b) la prova dell’esistenza dell’antigiuridicità del danno deve intervenire all’esito di una verifica del caso concreto che faccia concludere per la sua certezza la quale, a sua volta, presuppone: l’esistenza di una posizione giuridica sostanziale; l’esistenza di una lesione che è configurabile (oltre ché nell’ovvia evidenza fattuale) anche allorquando vi sia una rilevante probabilità di risultato utile frustrata dall’agire (o dall’inerzia) illegittima della p.a.;
c) i doveri di solidarietà sociale che traggono fondamento dall’art. 2 Cost., impongono di valutare complessivamente la condotta tenuta dalle parti private nei confronti della p.a. in funzione dell’obbligo di prevenire o attenuare quanto più possibile le conseguenze negative scaturenti dall’esercizio della funzione pubblica o da condotte ad essa ricollegabili in via immediata e diretta; questo vaglio ridonda anche in relazione all’individuazione, in concreto, dei presupposti per l’esercizio dell’azione risarcitoria, onde evitare che situazioni pregiudizievoli prevenibili o evitabili con l’esercizio della normale diligenza si scarichino in modo improprio sulla collettività in generale e sulla finanza pubblica in particolare;
d) a risultati analoghi perviene la giurisprudenza, avuto riguardo al processo impugnatorio di legittimità, sia pure seguendo un percorso teorico in parte diverso; invero, non si ammette la configurabilità della condizione dell’azione di annullamento rappresentata dal c.d. titolo o legittimazione al ricorso, ove l’instaurazione o la prosecuzione di un giudizio sia finalizzata a tutela di interessi a contenuto impossibile, illegittimi o pretese emulative; in tali casi, nessuna posizione di interesse legittimo è astrattamente enucleabile dall’esame della causa petendi del ricorso giurisdizionale amministrativo perché esso si risolve, all’evidenza, nella richiesta di tutela di un interesse materiale contra ius se messo in relazione al micro ordinamento di settore (cfr. da ultimo, sul principio generale, Cons. St., sez. V, 23 maggio 2011, n. 3084; sez. V, 12 febbraio 2010, n. 746; sez. V, 7 settembre 2009, n. 5244); nel caso di specie il contrasto con l’ordinamento di settore è più marcato venendo in gioco valori costituzionali quali l’assetto del territorio, l’ambiente, la salute pubblica
a cura di Sonia Lazzini

passaggio tratto dalla decisione numero 5247 del 31 ottobre 2013 pronunciata dal Consiglio di Stato

 

Sentenza integrale

N. 05247/2013REG.PROV.COLL.

N. 04952/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4952 del 2012, proposto dal signor Luigi Ricorrente, titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dall’avvocato Amleto Iafrate, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Concordia n.12 int. 6;

contro

Comune Di Isola del Liri, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Colonnello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Chiara Borromeo in Roma, via Alessandria n. 25;
Vincenzo Quadrini, rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Borromeo, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, via Alessandria n. 25;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio – sede staccata di Latina – sezione I, n. 294 del 12 aprile 2012.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune Di Isola del Liri e del signor Vincenzo Quadrini;

Viste le memorie difensive depositate dal ricorrente (in data 21 agosto 2013) e dal comune (in data 19 settembre 2013);

Visti i documenti depositati dal comune in data 10 settembre 2013;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2013 il consigliere Vito Poli e uditi per le parti gli avvocati Iafrate e Colonnello, quest’ultimo anche su delega dell’avvocato Borromeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Luigi Ricorrente, gestore di una impresa estrattiva in località Vallefredda nel tenimento del comune di Isola del Liri, ha proposto domanda di risarcimento del danno riveniente dall’illegittimo sequestro amministrativo dell’azienda (cfr. verbale di sequestro in data 5 maggio 2005 operato dalla stazione C.C. di Isola Liri e dal Comando C.C. per la tutela dell’ambiente, ai sensi dell’art. 13, l. n. 689 del 1981).

2. L’impugnata sentenza – T.a.r. per Lazio – sede staccata di Latina – sezione I, n. 294 del 12 aprile 2012:

a) ha respinto l’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa del comune;

b) ha respinto la domanda di risarcimento del danno nel decisivo presupposto che l’attività di cava fosse abusiva e che dunque i danni derivanti dalla cessazione di un’attività non autorizzata non potessero essere imputati all’amministrazione.

3. Avverso la su menzionata sentenza il signor Ricorrente ha interposto appello, notificato il 5 giugno e depositato il successivo 2 luglio 2012, articolando i seguenti motivi (pagine 5 – 13 del ricorso):

a) erroneità della sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto come foriera di danni risarcibili la semplice perdita della disponibilità dell’area a prescindere dalla legittimità dell’esercizio dell’attività estrattiva;

b) omesso esame, da parte del T.a.r., della documentazione riversata nel fascicolo d’ufficio da cui si evince la legittimità dell’esercizio dell’attività di cava;

c) sussistenza di tutte le condizioni per la configurabilità di un illecito provvedimentale della p.a. (elemento psicologico, antigiuridicità della condotta, nesso di causalità, danno da lucro cessante, danno emergente, danno da perdita di chance, danno esistenziale, danno da perdita di avviamento, danno conseguente alla vendita dei terreni a prezzo inferiore a quello di mercato ed alla cessazione dell’azienda).

4. Si è costituito il Comune di Isola del Liri concludendo per l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.

5. Si è costituito il signor Vincenzo Quadrini (già evocato in giudizio in prime cure nella qualità di sindaco del comune di isola del Liri), reiterando le eccezioni – non esaminate dal T.a.r. – di prescrizione del diritto al risarcimento del danno e di difetto di legittimazione passiva; nel merito, ha concluso per l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.

6. Con ordinanza istruttoria di questa sezione, n. 1746 del 27 marzo 2013:

a) è stato ritenuto indispensabile, ai fini del decidere, acquisire una dettagliata relazione sui fatti di causa a cura dell’amministrazione comunale che desse contezza anche delle intenzioni difensive di quest’ultima;

b) è stata fissata per la discussione l’udienza pubblica del 22 ottobre 2013.

7. L’amministrazione ha depositato la richiesta relazione, con la documentazione a supporto, in data 8 maggio 2013 ed una integrazione documentale in data 5 giugno 2013.

8. Con memoria difensiva depositata il 21 agosto 2013 l’appellante, da un lato, ha eccepito la tardività e l’inammissibilità del deposito documentale, dall’altro, ha confutato i contenuti della relazione.

9. La difesa dell’ente, in data 10 settembre 2013, ha nuovamente depositato la stessa documentazione posta a supporto della relazione ma ordinata sulla base di un indice analitico; con memoria depositata il 19 settembre 2013 ha illustrato le proprie difese e con contestuale separata istanza (depositata in pari data) ha evidenziato, ai sensi dell’art. 104, co.2, c.p.a., il carattere indispensabile, ai fini della decisione, della documentazione depositata successivamente all’ordinanza istruttoria n. 1746 del 2013.

10. La causa è stata assunta in decisione alla pubblica udienza del 22 ottobre 2013, nel corso della quale il difensore del ricorrente ha dichiarato di non accettare il contraddittorio sulla documentazione depositata, una prima volta, dal comune in sede di adempimento istruttorio e una seconda volta dal difensore dell’amministrazione appellata.

11. L’appello è infondato e deve essere respinto.

12. Preliminarmente il collegio:

a) disattende l’eccezione di inammissibilità del deposito documentale effettuato dal comune unitamente alla relazione istruttoria; tale deposito non è tardivo perché è stato sostanzialmente sollecitato dal collegio con l’ordinanza istruttoria n. 1746 del 2013 che ha valutato, ex art. 104, co. 2, c.p.a., come indispensabili ai fini della decisione i chiarimenti richiesti, acquisiti con la relazione che è stata doverosamente corredata dalla pertinente documentazione richiamata nel corpo della medesima; nessuna lesione del contraddittorio è ipotizzabile posto che il deposito della documentazione è stato rituale e conforme all’ordine istruttorio del giudice e che l’appellante ha avuto la concreta possibilità di esercitare il proprio diritto di difesa in relazione al thema probandum;

b) stante l’infondatezza del gravame nel merito, prescinde dall’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa del signor Quadrini.

13. Per una migliore intelligenza della complessa vicenda in trattazione, il collegio ne ricostruisce i passaggi salienti sulla scorta di tutta la documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio (di primo e secondo grado).

13.1. La società Scavi Liri s.n.c. di Ricorrente Luigi e Urbano Rocco (e successivamente a nome dell’omonima ditta individuale, il signor Ricorrente), ha ottenuto nulla osta (dal Corpo forestale dello Stato in data 22 settembre 1975 e dall’Assessorato regionale all’agricoltura in data 15 gennaio 1980), a gestire un’attività estrattiva di cava nel tenimento del comune di Isola del Liri località Vallefredda, particella 225 foglio 23 (in area sottoposta a vincolo idrogeologico).

13.2. Successivamente, è entrata in vigore la l.r. 16 gennaio 1980, n. 1 che ha approntato una prima regolamentazione in materia di cave e torbiere, dopo quella nazionale (l. n. 1126 del 1926 e n. 1443 del 1927), subordinando l’attività di escavazione alla presenza di alcuni requisiti tra cui quello dell’autorizzazione; la durata massima delle autorizzazioni è stata fissata in venti anni (art. 11) e la competenza al rilascio è stata attribuita al sindaco del comune territorialmente interessato subordinatamente alla stipula di una convenzione per la caratterizzazione ambientale dei siti (art. 12); all’art. 23 tale legge ha disciplinato il regime transitorio per le attività in corso alla data di entrata in vigore della stessa legge: per quanto di interesse, giova evidenziare che le disposizioni sancite dai commi 1 e 4, hanno stabilito che la prosecuzione dell’attività necessita di autorizzazione espressa e che quest’ultima può essere denegata solo se <<…in contrasto con i vincoli urbanistici, paesistici, archeologici o derivanti da altre leggi>>.

13.3. Conseguentemente la s.n.c. Scavi Liri, con richiesta del 30 luglio 1980 (prot. n. 6330), ha attivato l’iter procedimentale per ottenere la predetta autorizzazione alla prosecuzione dell’attività di cava; il comune di Isola del Liri, con provvedimento n. 9509 del 22 novembre 1980, ha negato la predetta autorizzazione; a seguito di tale diniego la società ha adito il TAR per il Lazio che ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento comunale con sentenza irrevocabile n. 1261 del 1985 (il motivo dell’accoglimento è stato meramente formale in quanto il giudice ha accertato il difetto di motivazione del diniego opposto dal comune, perché fondato sulla mancata acquisizione del parere obbligatorio della Commissione consultiva regionale, ai sensi dell’art. 7, l.r. n. 1 del 1980, a cagione della mancata costituzione di tale organo).

13.4. In data 14 maggio 1982 (prot. 5110) il signor Morselli, quale titolare di omonima ditta individuale (avente causa dalla menzionata società), ha chiesto nuovamente il rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 23 cit.; la Commissione regionale consultiva (a cui il comune aveva trasmesso la documentazione relativa alla richiesta di autorizzazione da parte dell’istante), nella seduta del 21 settembre 1984 (verbale n.60), ha espresso parere favorevole alla coltivazione di cava per un tempo massimo di venti anni, subordinandolo ad un atto di effettiva disponibilità del terreno e ad una relazione di verifica geotecnica sulla stabilità del terreno medesimo; il parere favorevole veniva trasmesso al comune di Isola del Liri unitamente ad una lettera del 16 luglio 1985 (prot. 8476 del 25 luglio 1985) con cui la regione comunicava all’ente comunale che lo schema di convenzione (come si è visto, atto accessivo necessario ai fini del rilascio dell’autorizzazione), poteva essere tratto dal bollettino ufficiale regionale (che veniva in copia allegato a quella lettera); il Ricorrente produceva quanto richiestogli; successivamente, vista l’inerzia del comune, il ricorrente in data 3 novembre 1986 (prot. del comune n° 12486 del 7 novembre 1986), in data 29 luglio 1987 (prot. del comune n° 9848 del 5 agosto 1987) e in data 29 giugno 1988 (prot. del comune n° 7923 del 29 giugno 1988) sollecitava il comune alla stipula della convenzione.

13.5. Con delibera n. 9588, adottata nella seduta consiliare del 28 luglio 1988, il comune ha respinto l’istanza del ricorrente così esprimendo parere contrario alla prosecuzione dell’attività estrattiva; è stato nuovamente adito il TAR per il Lazio – Roma – che, con ordinanza n. 1815 del 14 dicembre 1988, ha accolto la domanda incidentale di sospensione del provvedimento (giova fin da ora precisare che tale ricorso, trasferito dalla sede centrale del TAR per il Lazio alla sezione staccata di Latina, è stato dichiarato perento con sentenza n. 1083 del 1998); in esecuzione della misura cautelare concessa con l’ordinanza n. 1815 cit., il consiglio comunale, con delibera n. 56 del 21 marzo 1990, ha espresso parere favorevole sul progetto presentato a suo tempo dal Ricorrente, subordinatamente, però, alla preventiva acquisizione del parere favorevole sul vincolo idrogeologico, all’eventuale nulla osta sull’impatto ambientale da parte dell’Assessorato competente, ed alla prestazione di cauzione per un importo pari a lire cento milioni; nel 1996 il Ricorrente stipulava un contratto per l’affitto dei terreni al comune onde ospitare un deposito di emergenza per lo stoccaggio di rifiuti solidi urbani; nel contratto era contenuto un riferimento alla situazione di fatto relativa all’esistenza della cava senza alcun riconoscimento della legittimità della stessa da parte del comune.

13.6. E’ sopravvenuta la l.r. n. 27 del 1993 che all’art. 37 ha abrogato la l.r. n.1 del 1980, all’art. 39 ha stabilito il prosieguo delle attività in corso secondo i progetti approvati (requisito del quale la ditta Ricorrente era carente), all’art. 12 e seguenti, ha delegato ai comuni il compito di stipulare le convenzioni e successive autorizzazioni; con delibera della giunta municipale n. 47 del 7 maggio 1999, il comune (vista la legge, vista la domanda, vista la precedente delibera del consiglio comunale n. 56 del 21 marzo 1990 e la documentazione prodotta dall’istante, visti, altresì, i pareri favorevoli espressi dalla commissione urbanistica in data 12 ottobre 1988 e dal responsabile del IV settore), ha ritenuto doveroso ottemperare agli obblighi previsti dalla normativa vigente, e ha deliberato di approvare la convenzione allegata nonché lo schema di autorizzazione; il 23 settembre 1999, il signor Ricorrente ha diffidato il comune a rilasciare l’autorizzazione; il Commissario straordinario ha respinto tale ulteriore richiesta (determinazione prot. n. 18411 del 7 ottobre 1999, rimasta inoppugnata), evidenziando che:

a) era stato presentato dal Ricorrente alla regione Lazio, nel 1994, un nuovo progetto in relazione al quale doveva ancora pronunciarsi la Commissione consultiva regionale;

b) la delibera comunale n. 47 del 1999 doveva ritenersi non operativa in quanto non si era tenuto conto della modifica progettuale del 1994; non era stato accertato il mutamento dei luoghi a cagione del lungo tempo trascorso e dello sfruttamento del sedime; il periodo di durata ventennale della autorizzazione non poteva ritenersi iniziato a decorrere dal 1999 bensì da quando era stata presentata la prima domanda (nel 1980) con la prosecuzione dell’attività in ossequio alla normativa transitoria di cui alla l.r. n. 1 del 1980 (ovvero, tutt’al più, dal 1984 con la formulazione del parere positivo dal parte della Commissione regionale);

c) la cauzione era stata erroneamente fissata in dieci milioni di lire;

d) mancava lo studio di valutazione di impatto ambientale (sollecitato anche dalla regione nell’ambito della pratica aperta sul nuovo progetto del 1994).

Con ordinanza n. 116 del 24 novembre 1999 (prot. n. 20824) il comune ha ordinato al Ricorrente di sospendere immediatamente l’attività estrattiva della cava non essendo stata autorizzata; avverso tale ordinanza il Ricorrente si è rivolto al TAR per il Lazio, Roma (ricorso n. 17614/99) che con ordinanza n. 491 del 2000 ha accolto la domanda incidentale di sospensione (tale ricorso non è stato mai deciso nel merito); il 21 febbraio 2000 (prot. n. 2826), il comune avviava un procedimento amministrativo inerente la sospensione dell’attività estrattiva nella cava per mancanza di autorizzazione.

13.7. Con atto di citazione del 16 dicembre 2002, la ditta Ricorrente ha convenuto il comune dinanzi al Tribunale di Sora per chiedere il risarcimento dei danni per non avergli concesso l’autorizzazione all’escavazione nella cava, ma il giudice, con sentenza n. 42 del 2002, ha accertato il proprio difetto di giurisdizione; in data 14 agosto 2003 (prot. n. 19459), il comune ha avviato un procedimento amministrativo di recupero e riqualificazione ambientale (proponendo invece della legittimazione della cava, la chiusura e la necessaria riqualificazione ambientale).

13.8. Con verbale del 5 maggio 2004, il Comando dei carabinieri Tutela dell’Ambiente di Roma (unitamente alla stazione C.C. di Isola del Liri), ha emesso nei confronti del signor Ricorrente un verbale di contravvenzione per infrazioni punibili con la sanzione amministrativa di cui alla legge n. 689 del 1981, per aver accertato che quest’ultimo aveva attivato e continuato lavori di escavazione di inerti a cielo aperto senza la prescritta autorizzazione comunale; in pari data è stato elevato verbale di sequestro amministrativo e di affidamento in custodia della cava, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 689 del 1981; successivamente, in data 5 agosto 2005, è stata emanata l’ordinanza ingiunzione n. 70 di condanna al pagamento della somma di E. 3.617,00 per aver attivato e continuato lavori di escavazione di inerti a cielo aperto senza la prescritta autorizzazione comunale.

L’ordinanza e il sequestro venivano impugnati davanti al TAR per il Lazio, sezione di Latina, che con sentenza n. 175 del 2007, accoglieva parzialmente il ricorso del sig. Ricorrente annullando l’ordinanza ingiunzione n. 70 per vizio di forma (omessa valutazione di una memoria difensiva prodotta dal ricorrente in sede amministrativa), mentre respingeva la domanda con la quale il ricorrente aveva chiesto la declaratoria di inefficacia del sequestro amministrativo; il Consiglio di Stato, con sentenza della VI sezione n. 2013 del 19 febbraio 2008, ha accolto l’appello del Ricorrente e ha dichiarato la cessazione dell’efficacia del sequestro (senza pronunciarsi sulla sua invalidità); il 10 luglio 2008, dopo formale diffida ad eseguire la sentenza, e dopo l’inizio di un ulteriore avvio di procedimento amministrativo, veniva eseguito il dissequestro da parte dell’ente; nel frattempo il Ricorrente aveva alienato i terreni al proprio coniuge (nel 2006, cfr. copia rogito notarile in atti) ed aveva chiuso l’azienda (nel 2007 come si evince da certificato della camera di commercio in atti).

13.9. In data 16 gennaio 2009, il ricorrente ha presentato ulteriore istanza al comune per ottenere il rilascio di autorizzazione dell’attività di cava in base alla delibera n. 47 del 1999; in data 10 marzo 2009 (con lettera a/r, prot. n. 4406), il comune ha comunicato al signor Ricorrente che, in merito all’istanza di rilascio di autorizzazione dell’attività di cava, la stessa risultava priva dell’indispensabile documentazione tecnico-progettuale e amministrativa onde era impossibile valutarne la conformità alle norme vigenti; dopo notifica di diffida a provvedere, in data 11 maggio 2009, il Ricorrente ha proposto ricorso ai sensi dell’art. 21 bis della l. n. 1034 del 1971 per l’annullamento del silenzio rifiuto maturatosi sugli atti di invito e diffida; successivamente ha proposto motivi aggiunti contro il sopraggiunto diniego di autorizzazione basato sulla assoluta incompletezza della documentazione allegata dal richiedente (cfr. nota prot. n. 8501 del 12 maggio 2009); il TAR per il Lazio, sezione di Latina, con sentenza n. 643 del 2009 ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva del ricorrente, avendo egli venduto la cava alla moglie nel 2006.

13.10. Per completezza si rileva che il Ricorrente:

a) con sentenza penale irrevocabile del tribunale di Sora n. 124 del 4 aprile 2006 è stato assolto dal reato di costruzione edilizia abusiva di cui all’art. 44, lett. a) t.u. edilizia nel presupposto che per l’attività di cava non occorra il permesso di costruire;

b) con sentenza penale irrevocabile del tribunale di Cassino n. 97 del 18 marzo 2003 è stato assolto dal reato previsto dagli artt. 146 e 163 d.lgs. n. 490 del 1999, per aver coltivato una cava in zona sottoposta a vincolo idrogeologico, nel presupposto che le norme incriminatrici in questione non tutelano il vincolo idrogeologico.

14. Tanto premesso in fatto, il collegio non intende decampare dai principi elaborati dalla giurisprudenza di questo Consiglio e della Corte di cassazione in materia di risarcimento del danno da illecita attività provvedimentale dell’amministrazione (cfr. ex plurimis e da ultimo, Cass., sez. un., 23 marzo 2011, n. 6594; Cons. Stato, ad. plen., 19 aprile 2013, n. 7; sez. V, 21 giugno 2013, n. 3408; sez. V, 12 giugno 2012, n. 1441; sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2974; sez. IV, 2 aprile 2012, n. 1957; sez. III, 30 maggio 2012, n. 3245; sez. V, 21 marzo 2011, n. 1739; sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271; Cons. giust. amm., 24 ottobre 2011, n. 684; sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8291, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.), in forza dei quali:

a) la qualificazione del danno da illecito provvedimentale rientra nello schema della responsabilità extra contrattuale disciplinata dall’art. 2043 c.c.; conseguentemente, per accedere alla tutela è indispensabile, ancorché non sufficiente, che l’interesse legittimo o il diritto soggettivo sia stato leso da un provvedimento (o da comportamento) illegittimo dell’amministrazione reso nell’esplicazione (o nell’inerzia) di una funzione pubblica e la lesione deve incidere sul bene della vita finale, che funge da sostrato materiale della situazione soggettiva e che non consente di configurare la tutela degli interessi c.d. procedimentali puri, delle mere aspettative, dei ritardi procedimentali, o degli interessi contra ius;

b) la prova dell’esistenza dell’antigiuridicità del danno deve intervenire all’esito di una verifica del caso concreto che faccia concludere per la sua certezza la quale, a sua volta, presuppone: l’esistenza di una posizione giuridica sostanziale; l’esistenza di una lesione che è configurabile (oltre ché nell’ovvia evidenza fattuale) anche allorquando vi sia una rilevante probabilità di risultato utile frustrata dall’agire (o dall’inerzia) illegittima della p.a.;

c) i doveri di solidarietà sociale che traggono fondamento dall’art. 2 Cost., impongono di valutare complessivamente la condotta tenuta dalle parti private nei confronti della p.a. in funzione dell’obbligo di prevenire o attenuare quanto più possibile le conseguenze negative scaturenti dall’esercizio della funzione pubblica o da condotte ad essa ricollegabili in via immediata e diretta; questo vaglio ridonda anche in relazione all’individuazione, in concreto, dei presupposti per l’esercizio dell’azione risarcitoria, onde evitare che situazioni pregiudizievoli prevenibili o evitabili con l’esercizio della normale diligenza si scarichino in modo improprio sulla collettività in generale e sulla finanza pubblica in particolare;

d) a risultati analoghi perviene la giurisprudenza, avuto riguardo al processo impugnatorio di legittimità, sia pure seguendo un percorso teorico in parte diverso; invero, non si ammette la configurabilità della condizione dell’azione di annullamento rappresentata dal c.d. titolo o legittimazione al ricorso, ove l’instaurazione o la prosecuzione di un giudizio sia finalizzata a tutela di interessi a contenuto impossibile, illegittimi o pretese emulative; in tali casi, nessuna posizione di interesse legittimo è astrattamente enucleabile dall’esame della causa petendi del ricorso giurisdizionale amministrativo perché esso si risolve, all’evidenza, nella richiesta di tutela di un interesse materiale contra ius se messo in relazione al micro ordinamento di settore (cfr. da ultimo, sul principio generale, Cons. St., sez. V, 23 maggio 2011, n. 3084; sez. V, 12 febbraio 2010, n. 746; sez. V, 7 settembre 2009, n. 5244); nel caso di specie il contrasto con l’ordinamento di settore è più marcato venendo in gioco valori costituzionali quali l’assetto del territorio, l’ambiente, la salute pubblica.

15. Facendo applicazione dei su esposti principi al caso di specie, il collegio evidenzia quanto segue:

a) successivamente all’entrata in vigore della l.r. n. 1 del 1980 (che ha imposto per l’esercizio dell’attività estrattiva di cava l’autorizzazione comunale sia a regime che nella fase transitoria, ovvero per le imprese che già esercitavano tale attività, nella stessa direzione si è collocata la l.r. n. 27 del 1993), il signor Ricorrente (e la società dante causa), non ha mai esercitato l’attività estrattiva munito di un titolo autorizzatorio rilasciato dall’amministrazione competente o comunque sulla base di un giudicato che abbia affermato l’esistenza di tale diritto o di un negozio privatistico di analogo tenore;

b) sotto tale angolazione sono irrilevanti i provvedimenti giurisdizionali (favorevoli al Ricorrente) amministrativi, civili e penali (cautelari e di merito), che si sono susseguiti nel tempo, perché tutti privi del riconoscimento del buon diritto di quest’ultimo a gestire l’attività di cava;

c) al contrario, sono stati emanati dall’amministrazione quattro dinieghi dei quali solo il primo è stato annullato per vizio di forma; mentre gli altri tre dinieghi: o sono stati impugnati senza esito (il secondo diniego, intervenuto nel 1988 con la delibera n. 9588, in relazione alla quale è stato dichiarato perento il ricorso giurisdizionale con sentenza del T.a.r., sede staccata di Latina, n. 1083 del 1998; il quarto diniego, recato dalla determinazione dirigenziale prot. n. 8501 del 2009, impugnato con atto di motivi aggiunti dichiarato inammissibile dalla sentenza del T.a.r., sede staccata di Latina, n. 643 del 2009), ovvero non sono stati mai contestati in giudizio (è il caso del terzo diniego opposto dal commissario straordinario con la nota prot. n. 18411 del 7 ottobre 1999);

d) tutti e tre i dinieghi, validi ed efficaci, sono fondati su riscontrate gravi carenze documentali o irregolarità procedurali, fra cui spiccano: la mancata prestazione della cauzione nella misura richiesta; l’omessa acquisizione della v.i.a. e del nulla osta idrogeologico; il tentativo di procrastinare in avanti la durata ventennale massima dell’esercizio di cava che, al momento dell’entrata in vigore della l.r. n. 1 del 1980, era già in corso (in quanto assentito dai nulla osta del Corpo forestale dello Stato del 22 settembre 1975 e dell’Assessorato regionale all’agricoltura in data 15 gennaio 1980); la presentazione di un nuovo progetto, successivamente all’entrata in vigore della l.r. n. 27 del 1993, mai corredato dalla pertinente indispensabile documentazione e dal parere favorevole della Commissione consultiva regionale;

e) il Ricorrente ha comunque esaurito, a decorrere dal 2004, la capacità estrattiva di cava individuata dalla legislazione regionale in 20 anni se si considerano le valutazioni del parere regionale n. 60 del 1984 (ma in realtà l’esaurimento della cava, perché elasso il termine ventennale di esercizio, deve collocarsi nell’anno 1980);

f) il sequestro – successivamente dichiarato inefficace dal questo Consiglio con la sentenza n. 2013 del 2008 – non ha pertanto prodotto alcun danno ex se, privando il Ricorrente della disponibilità dell’area, giacché su quest’ultima insisteva l’attività di cava con le relative infrastrutture che, come visto, era stata esercitata per oltre venti anni sine titulo; il sequestro, inoltre, non è mai stato dichiarato illegittimo ma solo inefficace e tanto basta ad escludere qualsivoglia profilo di illiceità nella condotta posta in essere dal comune;

g) difetta un elemento costitutivo della pretesa risarcitoria, ovvero una situazione soggettiva conforme al diritto che sostenga l’interesse materiale del ricorrente; quest’ultimo, in altri termini, ha agito in giudizio per ottenere, a titolo risarcitorio per equivalente, un bene della vita contra ius (la gestione della cava) che in precedenza non gli era mai stato riconosciuto da un provvedimento amministrativo o da un titolo giurisdizionale o contrattuale; in definitiva l’impresa non ha ottenuto, per fatto proprio, il bene della vita cui aspirava (la costruzione e gestione di un impianto di estrazione); anzi, analizzando la vicenda in chiave sostanziale e sulla base del richiamato principio solidaristico derivato dall’art. 2 Cost., si rileva che è stata l’amministrazione a risultare coinvolta in un defatigante quanto inutile procedimento amministrativo.

16. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni il ricorso in appello deve essere respinto.

17. I soli onorari del presente grado di giudizio ai sensi del d.m. n. 140 del 2012, regolamentati secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidati in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) respinge l’appello e per l’effetto conferma l’impugnata sentenza;

b) condanna Luigi Ricorrente a rifondere in favore del Comune Di Isola del Liri e di Vincenzo Quadrini gli onorari del presente grado di giudizio che liquida in complessivi euro 4.000/00 (quattromila/00) oltre accessori come per legge (I.V.A. e C.P.A.), in favore di ciascuna parte.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Mario Luigi Torsello, Presidente

Vito Poli, Consigliere, Estensore

Sabato Malinconico, Consigliere

Doris Durante, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/10/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

 

 

Non ammissibile richiesta danno equivalente per un bene della vita contra ius Reviewed by on . Difetta un elemento costitutivo della pretesa risarcitoria, ovvero una situazione soggettiva conforme al diritto che sostenga l’interesse materiale del ricorren Difetta un elemento costitutivo della pretesa risarcitoria, ovvero una situazione soggettiva conforme al diritto che sostenga l’interesse materiale del ricorren Rating: 0

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