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No inerzia colpevole pa perchè ricorrente non si è resa disponibile sottoscrizione convenzione

Il Collegio richiama i principi generali per la definizione del danno ingiusto come enucleabili dall’art. 2043 del codice civile, correlando il pregiudizio risarcibile ad azioni ovvero omissioni colpevoli di terzi.
In questo senso l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato aveva riconosciuto ancor prima della modifica legislativa di cui al citato art. 2 bis della legge n. 241/1990 la rilevanza nel procedimento amministrativo del danno colpevole da ritardo nell’esercizio dei pubblici poteri, peraltro ancorandolo al presupposto della legittimità dell’interesse pretensivo qualificato e leso, ovvero al dovere dell’amministrazione di concludere il procedimento in senso favorevole al soggetto interessato (A.P. 15.9.2005 n. 7).
L’art. 2 bis introdotto dalla L. n. 69/2009 alla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo conferma e rafforza la regola della risarcibilità dei danni da omessa conclusione del procedimento amministrativo (Cons.St., V, 28.2.2011 n. 1739; T.A.R. Lazio, I, 18.9.2012 n. 7840), ma ancorandola al solo ritardo a prescindere dalla legittimità della pretesa procedimentalizzata, mentre l’art. 30 del codice del processo amministrativo ha fissato un termine di decadenza per la relativa azione (un anno e centoventi giorni dalla scadenza del termine per provvedere: commi 3 e 4 dell’art. 30 c.p.a.). Quest’ultima norma è incongruamente richiamata da parte resistente, che da un lato eccepisce l’inapplicabilità dell’art. 2 bis della L. n. 241/1990 al ricorso presentato prima della sua entrata in vigore, dall’altro assume la decadenza dell’azione processuale per effetto della disposizione del codice del processo amministrativo, peraltro non ancora in vigore alla proposizione del ricorso

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In effetti occorre rilevare l’ammissibilità del gravame, quanto meno nell’astratta proposizione, laddove parte ricorrente invoca la tutela dell’interesse qualificato al risarcimento del danno da omissione –ex art. 2043 cod.civ. e non ex art 2 bis L. n. 241/1990, non ancora vigente all’avvio dell’azione processuale – sul presupposto del dovere dell’Amministrazione comunale di concludere il procedimento con il rilascio del permesso di costruire a seguito del parere favorevole della conferenza dei servizi.
Infatti l’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, relativo all’approvazione dei progetti edificatori che comportino variante agli strumenti urbanistici in vigore e a termini del quale la Fratelli Ricorrente aveva richiesto il titolo, prevede la facoltà del responsabile del procedimento di convocare una conferenza dei servizi, il cui parere favorevole concreta proposta di variante da sottoporre ad approvazione. Peraltro il Consiglio Comunale non avrebbe potuto determinare in senso diverso, giacché al di fuori del procedimento avviato dalla società oggi ricorrente la Giunta Regionale aveva approvato la variante generale al p.r.g. di Ciampino, in senso favorevole alle aspettative di destinazione dei suoli della Fratelli Ricorrente (delibera G.R. 21.4.2006).
Tuttavia l’adozione del provvedimento finale era subordinata ad alcune condizioni.
Occorreva, come anche rappresentato in conferenza dei servizi, che fossero conclusi in senso favorevole alcuni procedimenti per la sanatoria edilizia avviati dalla Fratelli Ricorrente per il complesso industriale già edificato e del quale era stato chiesto l’ampliamento. I condoni sono stati poi assentiti nell’ottobre 2007, perché solo in quel periodo la società ha depositato la documentazione utile alla istruttoria delle pratiche, richiesta dall’Amministrazione.
Su richiesta dell’Ufficio addetto al procedimento, in data 20.2.2008, la Fratelli Ricorrente ha presentato i nuovi tipi grafici e la documentazione integrativa richiesta per il completamento dell’istruttoria di esame del piano planovolumetrico presentato dalla società istante a seguito della nuova istanza di permesso di costruire del 30.9.2006 (presentata ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 e non più dell’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, giacché dopo l’approvazione regionale della variante al p.r.g. il progetto edificatorio era divenuto conforme allo strumento urbanistico).
La proposta di piano planivolumetrico di iniziativa privata è stata quindi approvata con delibera 22.7.2008 n. 64 del Consiglio Comunale ed è stato contestualmente approvato lo schema di convenzione riguardante i terreni edificabili, in base alla quale la società richiedente si sarebbe impegnata, tra l’altro, alla cessione delle aree destinate a pubblici servizi e all’esecuzione delle relative opere di urbanizzazione esclusivamente entro l’area di proprietà.
La società, benché le sia stata comunicata la delibera C.C. n. 64/2008, non ha mai dato la propria disponibilità per la stipula della convenzione.
Talché, come rilevato anche dal tecnico verificatore nominato dal T.A.R., non si può imputare all’Amministrazione inerzia colpevole nella conclusione del procedimento, dal momento che la società richiedente non ha compiuto l’attività formale all’uopo necessaria, rendendosi disponibile alla stipula della convenzione.
Il periodo – circa un anno – intercorso tra la conclusione della conferenza dei servizi e l’approvazione della variante generale da parte della Regione non può aver rilievo per definire un’inerzia colpevole del Comune, per due ragioni. Anzitutto il Comune non era vincolato alla proposta della conferenza dei servizi e pertanto, non essendo allora vigente l’art. 2 bis cit., che ha qualificato il danno da mero ritardo procedimentale, non sussisteva un interesse pretensivo qualificato. In secondo luogo non era soddisfatta la condizione della conclusione positiva dei procedimenti di sanatoria per l’edificato industriale, non essendo ancora stati assolti gli oneri di integrazione documentale a carico della società (come detto, la concessione del condono era presupposto necessario al permesso di costruire per l’ampliamento).
Pertanto deve essere respinta la richiesta risarcitoria avanzata in giudizio.
a cura di Sonia Lazzini

passaggio tratto dalla sentenza  numero 7656 del  26 luglio  2013  pronunciata dal Tar Lazio, Roma

 

Sentenza integrale

N. 07656/2013 REG.PROV.COLL.

N. 08546/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8546 del 2008, proposto da:
Fallimento Fratelli Ricorrente s.p.a. in liquidazione, in persona del curatore fallimentare, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Greco, con domicilio eletto presso Lorenzo Greco in Roma, via Aventina, 30;

contro

Comune di Ciampino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Stella Richter e Pasquale Di Rienzo, con domicilio eletto presso Paolo Stella Richter in Roma, viale G. Mazzini, 11;

per ottenere

il risarcimento dei danni per l’inerzia del Comune di Ciampino su istanza di autorizzazione all’ampliamento di uno stabilimento grafico editoriale;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune Di Ciampino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2012 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

 

FATTO

In data 15.6.2004 la Fratelli Ricorrente s.p.a., società operante nel settore della grafica editoriale, presentava al Comune di Ciampino domanda per essere autorizzata ad ampliare il proprio stabilimento sito in via Lucrezia Romana n. 60, Ciampino.

Acquisiti i pareri positivi della ASL RM H in ordine alla conformità del progetto di ampliamento alle norme igienico-sanitarie e sulla sicurezza del lavoro, l’Amministrazione comunale convocava una conferenza di servizi per la valutazione della domanda. In data 18.11.2004 il Sindaco di Ciampino e la Fratelli Ricorrente sottoscrivevano un protocollo d’intesa, nel quale la società s’impegnava a produrre uno studio sulla verifica d’impatto ambientale dell’opera realizzanda, il quale veniva depositato il mese successivo.

Il 21.3.2005 la conferenza dei servizi esprimeva parere favorevole alla prosecuzione della procedura, ma l’Amministrazione comunale non vi dava ulteriore corso, finché con la delibera 24.1.2006 n. 55 la Giunta Regionale del Lazio approvava variante al piano regolatore generale, a seguito della quale il rilascio del permesso di costruire richiesto da Fratelli Ricorrente risultava subordinato all’adozione del piano planovolumetrico relativo al comparto urbanistico oggetto dell’intervento.

Seguivano solleciti e diffide da parte della Fratelli Ricorrente e atti interlocutori di riscontro da parte dell’Amministrazione. La Fratelli Ricorrente formulava in data 30.9.2006 nuova istanza di titolo edificatorio all’ampliamento, ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 anziché dell’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, nella speranza di giungere a una rapida conclusione della vicenda seguendo un diverso semplificato percorso procedimentale. Tuttavia anche in questo modo non otteneva il titolo richiesto.

Con il presente ricorso, notificato a mezzo posta al Comune di Ciampino il 2.7.2008, la Fratelli Ricorrente s.p.a. chiede al Giudice Amministrativo l’accertamento e la liquidazione dei danni emergenti e da lucro cessante, oltre il danno all’immagine, che sono conseguiti all’inerzia del Comune nel concludere il procedimento per il rilascio del titolo edificatorio all’ampliamento dell’opificio; ritardi ingiustificati, afferma parte ricorrente, in considerazione dei pareri favorevoli acquisiti.

Pertanto la ricorrente calcola in €. 5.106.861,00 il danno emergente, conseguito agli esborsi per l’acquisto del terreno, per la progettazione e gli anticipi delle opere edificatorie realizzande, nonché in €. 800.000,00 per il lucro cessante e in €. 200.000,00 per il danno all’immagine.

Con sentenza 26.1.2012 n. 28 il Tribunale Civile di Roma ha dichiarato il fallimento della Fratelli Ricorrente s.p.a., nominando il curatore fallimentare, e il 2.4.2012 il Giudice Delegato ha autorizzato la gestione fallimentare a costituirsi in giudizio per proseguire il ricorso innanzi al T.A.R. La costituzione è avvenuta con atto notificato a controparte il 7.5.2012, a mezzo spedizione postale.

Il Comune di Ciampino si è costituito in giudizio e ha formulato argomentata eccezione d’inammissibilità del ricorso.

Con ordinanza 23.12.2011 n. 10169 questa Sezione ha nominato l’architetto dott. Antonello Carotenuto tecnico verificatore per valutare e definire economicamente i danni subiti dalla Fratelli Ricorrente s.p.a. in conseguenza dell’inerzia del Comune di Ciampino sulla domanda del 15.6.2004, tenendo conto, nella definizione del danno complessivo, del periodo in cui l’inerzia dell’Amministrazione può essere ritenuta ingiustificata.

Le parti hanno presentato memorie conclusionali. Parte ricorrente ha presentato perizia tecnica per la valutazione dei danni.

La causa è passata in decisione all’udienza del 6 dicembre 2012.

DIRITTO

L’Amministrazione resistente rileva che il ricorso della Fratelli Ricorrente s.p.a. per ottenere il risarcimento dei danni correlati all’omissione di provvedere sulla domanda di titolo edificatorio presentata dall’impresa è stato proposto nel luglio 2008, anteriormente alla entrata in vigore del’art. 2 bis della legge 7.8.1990 n. 241, introdotto dalla legge n. 69/2009.

Al riguardo il Collegio richiama i principi generali per la definizione del danno ingiusto come enucleabili dall’art. 2043 del codice civile, correlando il pregiudizio risarcibile ad azioni ovvero omissioni colpevoli di terzi.

In questo senso l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato aveva riconosciuto ancor prima della modifica legislativa di cui al citato art. 2 bis della legge n. 241/1990 la rilevanza nel procedimento amministrativo del danno colpevole da ritardo nell’esercizio dei pubblici poteri, peraltro ancorandolo al presupposto della legittimità dell’interesse pretensivo qualificato e leso, ovvero al dovere dell’amministrazione di concludere il procedimento in senso favorevole al soggetto interessato (A.P. 15.9.2005 n. 7).

L’art. 2 bis introdotto dalla L. n. 69/2009 alla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo conferma e rafforza la regola della risarcibilità dei danni da omessa conclusione del procedimento amministrativo (Cons.St., V, 28.2.2011 n. 1739; T.A.R. Lazio, I, 18.9.2012 n. 7840), ma ancorandola al solo ritardo a prescindere dalla legittimità della pretesa procedimentalizzata, mentre l’art. 30 del codice del processo amministrativo ha fissato un termine di decadenza per la relativa azione (un anno e centoventi giorni dalla scadenza del termine per provvedere: commi 3 e 4 dell’art. 30 c.p.a.). Quest’ultima norma è incongruamente richiamata da parte resistente, che da un lato eccepisce l’inapplicabilità dell’art. 2 bis della L. n. 241/1990 al ricorso presentato prima della sua entrata in vigore, dall’altro assume la decadenza dell’azione processuale per effetto della disposizione del codice del processo amministrativo, peraltro non ancora in vigore alla proposizione del ricorso.

In effetti occorre rilevare l’ammissibilità del gravame, quanto meno nell’astratta proposizione, laddove parte ricorrente invoca la tutela dell’interesse qualificato al risarcimento del danno da omissione –ex art. 2043 cod.civ. e non ex art 2 bis L. n. 241/1990, non ancora vigente all’avvio dell’azione processuale – sul presupposto del dovere dell’Amministrazione comunale di concludere il procedimento con il rilascio del permesso di costruire a seguito del parere favorevole della conferenza dei servizi.

Infatti l’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, relativo all’approvazione dei progetti edificatori che comportino variante agli strumenti urbanistici in vigore e a termini del quale la Fratelli Ricorrente aveva richiesto il titolo, prevede la facoltà del responsabile del procedimento di convocare una conferenza dei servizi, il cui parere favorevole concreta proposta di variante da sottoporre ad approvazione. Peraltro il Consiglio Comunale non avrebbe potuto determinare in senso diverso, giacché al di fuori del procedimento avviato dalla società oggi ricorrente la Giunta Regionale aveva approvato la variante generale al p.r.g. di Ciampino, in senso favorevole alle aspettative di destinazione dei suoli della Fratelli Ricorrente (delibera G.R. 21.4.2006).

Tuttavia l’adozione del provvedimento finale era subordinata ad alcune condizioni.

Occorreva, come anche rappresentato in conferenza dei servizi, che fossero conclusi in senso favorevole alcuni procedimenti per la sanatoria edilizia avviati dalla Fratelli Ricorrente per il complesso industriale già edificato e del quale era stato chiesto l’ampliamento. I condoni sono stati poi assentiti nell’ottobre 2007, perché solo in quel periodo la società ha depositato la documentazione utile alla istruttoria delle pratiche, richiesta dall’Amministrazione.

Su richiesta dell’Ufficio addetto al procedimento, in data 20.2.2008, la Fratelli Ricorrente ha presentato i nuovi tipi grafici e la documentazione integrativa richiesta per il completamento dell’istruttoria di esame del piano planovolumetrico presentato dalla società istante a seguito della nuova istanza di permesso di costruire del 30.9.2006 (presentata ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 e non più dell’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, giacché dopo l’approvazione regionale della variante al p.r.g. il progetto edificatorio era divenuto conforme allo strumento urbanistico).

La proposta di piano planivolumetrico di iniziativa privata è stata quindi approvata con delibera 22.7.2008 n. 64 del Consiglio Comunale ed è stato contestualmente approvato lo schema di convenzione riguardante i terreni edificabili, in base alla quale la società richiedente si sarebbe impegnata, tra l’altro, alla cessione delle aree destinate a pubblici servizi e all’esecuzione delle relative opere di urbanizzazione esclusivamente entro l’area di proprietà.

La società, benché le sia stata comunicata la delibera C.C. n. 64/2008, non ha mai dato la propria disponibilità per la stipula della convenzione.

Talché, come rilevato anche dal tecnico verificatore nominato dal T.A.R., non si può imputare all’Amministrazione inerzia colpevole nella conclusione del procedimento, dal momento che la società richiedente non ha compiuto l’attività formale all’uopo necessaria, rendendosi disponibile alla stipula della convenzione.

Il periodo – circa un anno – intercorso tra la conclusione della conferenza dei servizi e l’approvazione della variante generale da parte della Regione non può aver rilievo per definire un’inerzia colpevole del Comune, per due ragioni. Anzitutto il Comune non era vincolato alla proposta della conferenza dei servizi e pertanto, non essendo allora vigente l’art. 2 bis cit., che ha qualificato il danno da mero ritardo procedimentale, non sussisteva un interesse pretensivo qualificato. In secondo luogo non era soddisfatta la condizione della conclusione positiva dei procedimenti di sanatoria per l’edificato industriale, non essendo ancora stati assolti gli oneri di integrazione documentale a carico della società (come detto, la concessione del condono era presupposto necessario al permesso di costruire per l’ampliamento).

Pertanto deve essere respinta la richiesta risarcitoria avanzata in giudizio.

La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali.

Al tecnico verificatore nominato con ordinanza n. 10169/2011 di questa Sezione deve essere corrisposto un compenso omnicomprensivo per l’attività svolta, che, in ragione del valore della controversia come prospettato da parte ricorrente e tenuto conto dei parametri di cui al D.M. 30.5.2002, il Collegio determina nella misura di cui in dispositivo e pone a carico della soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) rigetta il ricorso in epigrafe.

Pone a carico della gestione del Fallimento della Fratelli Ricorrente s.p.a. in liquidazione l’onere di pagamento del compenso a favore del tecnico verificatore architetto dott. Antonello Carotenuto, nominato con ordinanza della Sezione con ordinanza 23.11.2011 n. 10169, che determina in euro 6.000,00 (seimila/00) complessivi.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa e comunicata alle parti e all’architetto dott. Antonello Carotenuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

 

 

 

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