REPUBBLICA ITALIANA 476/2013

In nome del Popolo Italiano

CORTE DEI CONTI

SEZIONE TERZA GIURISDIZIONALE CENTRALE

Composta dai magistrati:

ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sui giudizi d’appello in materia di responsabilità amministrativa, iscritti rispettivamente ai nn. 40.039, 40.635, 40.679, 40.703, 40.716 e 40.718 del Registro di Segreteria, proposti rispettivamente da:

(40.039) Lucio B_, nato a Aulla il 27 maggio 1953, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Mimmo del Foro di Milano e dall’avvocato Guido Marone del Foro di Napoli e domiciliato presso il primo, in Roma, via Asmara 21, in forza di procura speciale a margine dell’atto d’appello;

(40.635) Franco T_, nato a Aulla il 30 settembre 1953, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti del Foro di Massa Carrara, elettivamente domiciliato in Roma via Asmara 21, presso lo studio dell’avv. Antonio Mimmo, in forza di procura speciale a margine dell’atto d’appello;

(40.679) Luciana M_, nata a La Spezia il 21 luglio 1961, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Briga del Foro della Spezia e elettivamente domiciliata in Roma, Via Albenga, n. 45, presso l’avvocato Rita Brandi;

(40.703) Sauro B_, nato a Aulla il 2 settembre 1951;

(40.716) Renzo M_, nato a Aulla il 4 maggio 1995;

(40.718) Roberto S_, nato a La Spezia il 25 luglio 1953, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Paolo Carrozza, del Foro di Pisa, e elettivamente domiciliati in Roma, via Giunio Bazzoni, n. 3, presso lo studio dell’avv. Paolo Accardo, in forza di procura speciale alle liti a margine dei rispettivi atti d’appello;                           appellanti

contro

Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana (e per esso il Procuratore generale presso la Corte dei conti con sede in Roma, via Baiamonti, n. 25)                                  appellato

per l’annullamento e/o riforma

della sentenza n. 472/2010 della Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, depositata il 1° dicembre 2010, relativa al giudizio di responsabilità amministrativa promosso dalla Procura regionale.

Visti la sentenza impugnata, gli atti introduttivi dei giudizi, e gli atti tutti di causa;

uditi, nella pubblica udienza del 10 aprile 2013, il Relatore, cons. Nicola Leone, l’avvocato Antonio Mimmo per il B_, l’avvocato Birga per la M_, l’avvocato Carrozza per i signori B_, M_ e S_. il Procuratore generale nella persona del VPG dott. Mario Condemi.

Ritenuto in

FATTO

A. Viene impugnata la sentenza n. 472/2010 della Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana che ha condannato gli odierni appellanti al pagamento di euro 145.698,06 complessivamente, così ripartiti:

Franco T_ (55%), euro 80.133,93;

Lucio B_, Sauro B_, Roberto S_ (10% ciascuno), euro 14.569,81 ciascuno;

Luciana M_ (5%), euro 7.284,90.

La sentenza afferma che tali somme potranno subire variazioni in diminuzione in sede di esecuzione, in conseguenza di eventuali recuperi effettuati a seguito dell’escussione delle fideiussioni o dell’avvenuta riscossione coattiva.

Sulle stesse somme è dovuta la rivalutazione monetaria a decorrere dalla data di assunzione della deliberazione n. 350/2002 e fino al deposito della sentenza e, successivamente, e fino al pagamento, sono dovuti gli interessi legali.

Le spese del giudizio sono state liquidate in euro 2.005,00.

La Corte territoriale, dopo avere respinto alcune eccezioni preliminari in rito, nel merito ha ritenuto al sussistenza del danno erariale a carico del Comune di Aulla, posto che non risultavano escusse le fideiussioni, né risultava da alcuna sicura circostanza l’effettiva volontà delle ditte interessate a risarcire il Comune di Aulla né la riscossione delle somme iscritte a ruolo a seguito di deliberazione del Comune (delib. n. 176/2009).

Al contrario, secondo il primo giudice, risultava concreto e attuale il danno patrimoniale, rappresentato dalla mancata riscossione, da parte dell’Ente locale, di somme per oneri di urbanizzazione.

B. Il B_ impugna la sentenza per i seguenti motivi: B.1

1.     Nullità dell’atto di citazione. Nullità della notifica dell’invito a dedurre;
2.     Nullità della citazione per incertezza del petitum – violazione dell’art. 163, comma 4 c.p.c.;
3.     prescrizione – violazione dell’art. 2 della legge 20 del 1994;
4.     assenza di danno – Operatività della fideiussione e iscrizione a ruolo.

B.2 Conclude il B_ per l’annullamento della sentenza impugnata.

B.3 Con memoria depositata il 22 marzo 2013, il B_ insiste nei motivi d’appello, aggiungendo motivi quali la scriminante tecnica, irregolarità procedurali e sostenendo la cessazione della materia del contendere, concludendo per l’assoluzione del B_.

1. Il T_ impugna la sentenza per i seguenti motivi: C.1
2.     Error in iudicando. Difetto di motivazione. Difetto assoluto di istruttoria. Insussistenza dell’evento dannoso.
3.     Error in iudicando. Difetto di motivazione. Difetto assoluto di istruttoria. Insussistenza dell’elemento soggettivo del fatto.

C.2 Conclusioni del T_: in accoglimento dell’appello, riforma integrale della sentenza n. 472/2010 e, per l’effetto, dichiarazione di assenza di qualsivoglia danno erariale, assoluzione del T_ da ogni e qualsiasi responsabilità; in via subordinata, ove si ritenesse di ravvisare una qualche responsabilità dell’arch. T_, in riforma della sentenza impugnata, esercitare il potere di riduzione nella misura massima.

Con vittoria di spese e onorari del doppio grado di giudizio.

C.3 La difesa del T_ ha prodotto memoria in data 21 marzo 2013 in cui si afferma che con la sottoscrizione del certificato di collaudo delle opere eseguite in Aulla, Piazza 8 marzo, dalla società Guenda s.r.l. e dato atto della cessione gratuita delle opere realizzate in favore del Comune, per un valore complessivo di euro 111.718,45 (a fronte della somma di euro 107.907,46 che la stessa società avrebbe dovuto corrispondere a titolo di oneri di urbanizzazione, in virtù della concessione edilizia n. 64/2000).

In relazione alle opere realizzate dalla Soc. Carli e Volpi s.r.l. il certificato di collaudo del 6 aprile 2011 aveva dato atto della realizzazione di opere da parte della società per un valore di euro 176.269,92, a fronte della somma dovuta per lo stesso titolo di cui sopra, di euro 188.398,55. La società si è impegnata a versare la differenza. Il Comune di Aulla è intervenuta in procedura di esecuzione forzata pendente davanti il tribunale di Massa.

Lo stesso Comune ha chiesto il pagamento della somma dovutagli ai proprietari degli appartamenti del complesso realizzato dalla soc. Carli e Volpi, sul presupposto che l’obbligazione di cui si tratta sia un’obbligazione propter rem.

Secondo la difesa del T_, tali elementi dimostrano la volontà dell’Amministrazione comunale di recuperare, anche in via coattiva, il residuo credito.

1. La signora Luciana M_ ha proposto appello per i seguenti motivi: D.1
2.      Difetto assoluto di motivazione su un punto decisivo della controversia.
3.      Erronea interpretazione degli elementi istruttori acquisiti. Carenza di nesso causale tra il danno lamentato e la condotta cont_ta alla sig.ra M_.
4.      Insussistenza di danno attuale.
5.      Quanto alla specifica responsabilità della Dott.ssa M_.
6.      Quanto alla colpa grave.
7.      Sul conteggio del danno sofferto dall’Amministrazione Comunale.
8.      Prescrizione.

D.2 Conclusioni per la M_: riforma della sentenza impugnata con rigetto della domanda di risarcimento in quanto prescritta e, in ogni caso, inammissibile, infondata in fatto e in diritto e comunque non provata.

Con vittoria di spese e onorari dei entrambi i gradi di giudizio.

1. I signori B_, M_ e S_, rappresentati e difesi come in epigrafe, con tre distinti individuali atti d’appello, propongono i seguenti motivi: E.1 in via liminare:
2. Error in iudicando. Inammissibilità ed improcedibilità dell’azione di responsabilità per inattualità e incertezza del danno erariale in un momento precedente al collaudo delle opere pubbliche realizzate a scomputo degli oneri [scilicet: di urbanizzazione].

2. Error in iudicando. Inammissibilità dell’azione per prescrizione quinquennale.

3. Cessata materia del contendere a seguito dell’esito del sopravvenuto procedimento di collaudo.

Nel merito: 5 [recte, 4] Error in iudicando. La mancata prova del danno erariale.

5.     Error in iudicando. La insussistenza del nesso di causalità (tra il presunto danno e la deliberazione n. 350/2002).

1. Error in iudicando. La carenza dei presupposti competenziali (idonei a far ritenere sussistente l’elemento psicologico ed il comportamento materiale).

E.3 Conclusioni per gli appellati B_, M_ e S_: in via preliminare sospensione della sentenza impugnata; riforma della sentenza per non avere rilevato l’inammissibilità o comunque l’improcedibilità dell’azione di responsabilità per inattualità ed incertezza del danno erariale e, per l’effetto, dichiarazione di non responsabilità degli appellanti;

in subordine, riforma della sentenza per non avere accertato la prescrizione;

in ogni caso dichiarare cessata la materia del contendere a seguito del sopravvenuto procedimento di collaudo, con dichiarazione di non responsabilità degli appellanti;

nel merito: riforma della sentenza per carenza probatoria in ordine al danno erariale; in subordine, riforma della sentenza per insussistenza del nesso di casualità;

in ulteriore subordine, riforma della sentenza per carenza dell’elemento psicologico costituito dalla colpa grave e/o dal dolo e del comportamento materiale;

per l’effetto, dichiarazione di non responsabilità degli appellanti. Nell’odierna pubblica udienza, gli avvocati Mimmo, Birga e Carrozza, per i rispettivi rappresentati, come in epigrafe, hanno richiamato e ampiamente illustrato gli atti scritti confermando le conclusioni.

Il rappresentante del P.M. ha, parimenti, richiamato e illustrato la memoria scritta, concludendo in conformità, mentre per la M_ esprime dubbi sulla sussistenza in capo ad essa della colpa grave.

Considerato in

DIRITTO

Gli appelli in epigrafe, in quanto proposti separatamente avverso la medesima sentenza, debbono essere riuniti ex art. 335 c.p.c.

Gli appelli non sono meritevoli di accoglimento, salvo quanto si dirà circa la posizione della M_ che, al contrario, deve essere mandata assolta dalla domanda contro di lei proposta.

Il Collegio esamina, quindi, preliminarmente, proprio la posizione della signora M_ (E).

Ritiene il Collegio che non sussista la responsabilità dell’appellante la quale rivestiva la posizione di responsabile del settore finanziario.

La sentenza di primo grado riconosce che l’appellante di cui si tratta ha, nella vicenda, una posizione marginale. Scrive la sentenza: a lei, quale responsabile del servizio finanziario, era devoluta l’emissione del parere, ex art. 49 d. lgs. n. 267/2000, in ordine alla regolarità contabile della spesa.

L’art. 49 citato dispone che su ogni proposta della Giunta e del consiglio che comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, deve essere richiesto il parere del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile.

Ma il parere di regolarità contabile attiene alla verifica delle condizioni per l’assunzione della spesa e non entra nel merito dei provvedimenti, salvo che manchi la documentazione di supporto.

Pertanto, nessuna responsabilità – ritiene la Sezione – può essere attribuita all’appellante (di cui all’appello n. 40.679) per la sola espressione del parere di regolarità contabile.

La M_ deve quindi essere assolta da ogni domanda contro di lei proposta e per l’effetto la sentenza impugnata deve essere annullata per quanto di ragione. All’assoluzione segue l’affermazione del diritto della stessa ad ottenere il rimborso delle spese di difesa dalla propria amministrazione, che il Collegio liquida in euro 1.500,00 onnicomprensivi, per il doppio grado del giudizio, tenendo conto anche del limitato importo della causa promossa nei confronti dell’appellante.

L’appellante di cui al giudizio n. 40039 (di seguito indicato come appellante B, al fine di garantire la riservatezza, nel caso di pubblicazione della sentenza, al di là dell’ipotesi della necessaria pubblicazione tecnica) impugna la sentenza per nullità della notifica dell’invito a dedurre e per nullità della citazione per incertezza del petitum (violazione dell’art. 163, comma 4 cpc (motivi 1 e 2).

L’invito a dedurre è stato notificato due volte.

Una prima volta la relazione di notifica così’ riporta: … a B(…) domic. Villafranca Lunigiana a mani della suocera convivente Brunelli Emma, tale qualificatasi, incaricatasi per la consegna, esso temporaneamente assente (In busta chiusa sigillata).

La seconda relazione di notifica riporta: … a B(…), res.te Aulla ai sensi dell’art. 140 c.p.c. con deposito al Comune di Aulla per irreperibilità all’indirizzo. Spedito avviso raccomandato.

E’ allegato avviso di ricevimento della raccomandata n-. 2368/A, inviata a B(…), Aulla (MS) che risulta ritirata da tale (illeggibile) B(…), qualificatasi figlia convivente, il 12 dicembre 2007.

Pertanto il motivo è palesemente infondato, non tanto perché l’atto – come dice la sentenza impugnata, cont_ta, sul punto, dalla difesa dell’appellante B – avrebbe raggiunto il suo scopo, ma perché – e la Sezione territoriale ha così motivato – la notifica è stata correttamente effettuata.

Non si attaglia al casi di specie la sentenza della Corte di cassazione n. 22879/2006 prodotta in udienza.

Neppure sussiste la dedotta nullità dell’atto di citazione per indeterminatezza del petitum. Quanto dedotto in primo grado dall’appellante B. non costituisce incertezza della domanda. E’ normale che l’atto di citazione venga formulato con la richiesta di condanna del convenuto ad una certa somma o “a quella che risulterà in corso di causa”; nel caso di specie la Procura regionale attrice aveva chiesto la condanna del B. al pagamento a favore del Comune di Aulla della somma di euro 145.698,05 “o, in ipotesi, € 135.015,66”. Si tratta di una tipica domanda subordinata che non produce certo nullità della domanda stessa per indeterminatezza.

Si può ora esaminare il motivo che fa leva sulla prescrizione del diritto del Comune ad ottenere il risarcimento del danno cont_to agli appellanti.

Il motivo è proposto anche dagli appellanti con i ricorsi nn. 40.703, 40.716 e 40.718 (di seguito gli appellanti di cui si tratta saranno indicati rispettivamente come appellante Bi, Ma e Si).

Questi fanno risalire l’inizio della prescrizione al 2000, quando venne approvato il progetto, mentre l’invito è stato notificato nel 2007.

La Sezione osserva che in realtà, la deliberazione del n.386/2000 – che approvava il progetto edilizio venne reiterata con la deliberazione n. 350/2002; oltre tutto, come evidenziato dalla sentenza impugnata, quest’ultima è divenuta esecutiva solo in data 7 maggio 2004. E fino a che non è stata pubblicata, al fine di farla divenire esecutiva, nessun effetto essa può avere prodotto nel mondo del diritto.

A parte l’ulteriore considerazione, che la prescrizione decorre non dall’assunzione di atti amministrativi, ma dal momento in cui le somme devono essere pagate al Comune (nel caso di specie) e non sono pagate.

Il motivo deve, quindi, essere respinto.

Tutti gli appellanti di cui la Sezione si occupa ora, compreso l’appellante n. 40.635, (di seguito indicato anche come appellante Ta) eccepiscono l‘assenza di danno, anche per l’esistenza di una fideiussione.

Correttamente la sentenza di primo grado ha ritenuto infondata l’eccezione (proposta anche in quella sede) perché non risulta che la fideiussione sia stata escussa, né quale sia l’esito di eventuali procedure civili che sarebbero state poste in essere.

Si può certo discutere sull’affermazione del primo Giudice che l’ambito giurisdizionale civile e quello contabile differiscono perché la giurisdizione civile tende al reintegro degli elementi del patrimonio di un soggetto (ingiustamente) danneggiato; la seconda [la giurisdizione di responsabilità amministrativa] è, invece, finalizzata ad accertare e sanzionare le responsabilità degli agenti pubblici che abbiano, con comportamenti contra legem, inferto una lesione all’efficienza dell’azione amministrativa, nonché alla sua indipendenza, al suo buon andamento ed alla sua imparzialità.

Se esistono e vanno aumentando, per effetto di interventi del legislatore che mirano a contenere sprechi, inefficienze, finanche corruzione, nell’ambito della p.A., le ipotesi di responsabilità amministrativa con carattere sanzionatorio [e si tratta di ipotesi nominate], rimane il fatto che, innanzi tutto, l’azione della Procura contabile mira al reintegro del patrimonio pubblico leso dall’azione sconsiderata, inefficace, inefficiente, dei funzionari pubblici – anche onorari – in relazione ad una generalità [innominata] di fatti che producono danno e non necessariamente perché sono la conseguenza di atti contra legem; anzi, forse, nella maggior parte dei casi lo scopo perseguito dall’Amministrazione è legittimo, ma è il modo in cui esso viene perseguito che può dare luogo a sprechi e inefficienze che si traducono in maggiori costi (o minori entrate) che costituiscono danno erariale, perseguite davanti alla Corte dei conti in sede giurisdizionale dall’attore pubblico.

Certamente, anche la mancata azione civile dell’amministrazione, avverso soggetti che il giudice civile potrebbe accertare essere debitori dell’amministrazione, è fatto produttivo di danno, perseguibile in questa sede, salvo poi verificare se sussistono gli altri elementi necessari per integrare un’ipotesi di responsabilità amministrativa e, in particolare, l’elemento psicologico almeno della colpa grave se non del dolo.

A parte le considerazioni ora svolte, il Collegio ritiene che il primo Giudice abbia correttamente valutato la mancata escussione della fideiussione e il fatto che di eventuali giudizi civili risarcitori del Comune nulla si sa.

Si è anche detto, da parte delle difese degli appellanti, che fino al collaudo nessun danno potrebbe essere accertato.

In realtà non è così. Altrimenti sarebbe sufficiente che l’amministrazione ritardasse – come peraltro sovente avviene – l’esecuzione del collaudo di un’opera per vanificare l’azione del Procuratore regionale.

L’esecuzione del collaudo non ha escluso la sussistenza del danno e, pertanto, sarà in sede di esecuzione della sentenza che potranno farsi valere eventuali accertamenti dell’inesistenza o del superamento di poste dannose attuali al momento del giudizio di primo grado.

Infine, sul punto (appellante B), il Collegio rileva che neppure la (tardiva) iscrizione a ruolo delle somme ancora dovute al Comune dai privati in conto oneri di urbanizzazione, elimina il danno, perché l’unico fatto capace di fare cessare la materia del contendere è l’avvenuta, integrale, realizzazione del credito dell’Ente.

La prova è costituita dalla deliberazione n. 176/2009 della Giunta municipale di Aulla che, appunto, dispone l’iscrizione a ruolo di somme ancora dovute al Comune.

Il Collegio esamina, ora, il motivo (appellanti Bi, Ma, Si – appelli nn. 40.703, 40.716, 40.718) per cui mancherebbe il nesso di causalità tra il (presunto, per la difesa) danno e la deliberazione n. 350/2002.

E’ palese il nesso di causalità tra l’assunzione delle deliberazioni n. 386/2000 e 350/2002 (ma, come detto, divenuta esecutiva solo nel 2004): le due deliberazioni di Giunta municipale autorizzano la realizzazione di alcune opere e lo scomputo degli oneri di urbanizzazione. Sono quindi atti prodromici allo svolgimento dell’attività. Come si è detto, posto anche che essi fossero legittimi, ciò che importa in questo giudizio è il risultato negativo per l’Ente che le concrete modalità di esecuzione, di realizzazione della volontà dell’ente, quale espressa nelle citate deliberazioni, ha prodotto.

Qui si innesta il discorso, immediatamente successivo, nell’ordine dei motivi d’appello, sulla sussistenza, in capo agli appellanti, dell’elemento soggettivo (almeno) della colpa grave.

Correttamente, la Sezione territoriale ha affermato che sono prive di pregio le argomentazioni difensive circa l’insindacabilità della scelta amministrativa effettuata (la cosiddetta esimente politica), in quanto, per costante giurisprudenza… quest’ultima non esclude la verifica giudiziale sul corretto esercizio del potere discrezionale ovvero la valutazione sulla circostanza che il pubblico amministratore, nella scelta tra le varie possibilità (anche su tutte lecite) abbia optato per quella più opportuna.

Diverse considerazioni, la Sezione ha poi svolto per la posizione del M_ (segretario del Comune) e per il T_ (dirigente del settore urbanistico e rup, tenendo conto, per il Ma della sua qualità di organo di consulenza giuridica dell’Amministrazione e per il Ta della sua specifica posizione nelle funzioni tecniche.

Il comune di Aulla non ha dimensioni tali per cui in relazione anche all’importanza delle opere che si andava a realizzare, per il recupero urbanistico che si faceva, deve ritenersi, secondo quanto accade normalmente in tali realtà civiche, che gli amministratori fossero interessati al raggiungimento dei risultati e, comunque, il primo Giudice ha correttamente esaminato la posizione di tutti. Per gli amministratori, la Sezione, con affermazioni che questo Collegio condivide, ha affermato che il sindaco, benché tenuto a rispettare l’autonomia dirigenziale, ha comunque, l’onere di un costante e diligente controllo sul buon andamento degli uffici comunali; la sua posizione di responsabile dell’amministrazione del Comune… lo pone, ai fini dell’attribuzione delle responsabilità nell’0aver originato il danno, in una posizione di rilievo atteso che – insieme con gli assessori (B…i) e S(…i), partecipi “ratione materiae” degli stessi poteri e delle stesse responsabilità… – ha contribuito in modo determinante all’adozione della più volte citata deliberazione n. 350/2002.

Il Collegio non ravvisa elementi per discostarsi da quanto affermato dal primo Giudice: integra certamente gli estremi della colpa grave la mancata escussione di fideiussioni; non si comprende perché esse vengano richieste, se poi non vengono escusse e a parte ogni considerazione sulla solidità economica del soggetto che rilascia la polizza fideiussoria;comunque tutta l’attività e. meglio ancora, le omissioni, degli appellanti, nelle rispettive posizioni, denotano un notevole scostamento rispetto al comportamento del buon amministratore e del buon funzionario, che curano con attenzione la realizzazione degli interessi dell’amministrazione e della comunità amministrata; pertanto la sentenza di primo grado deve essere confermata.

Per quanto riguarda la determinazione del danno, se anche esso sembra essersi ridotto, tuttora sussiste, fino a quando il Comune di Aulla non realizzerà pienamente i suoi diritti patrimoniali, in riferimento alla vicenda che ne occupa, compresi gli interessi e la rivalutazione delle somme ad esso dovute e certamente non ancora tutte entrate nel patrimonio del Comune. Si tratta, comunque di un problema in sede di esecuzione della sentenza che, invece, ne merito, per quanto detto, deve essere confermata.

La conferma della sentenza comporta che gli appellanti (ad esclusione della M_) sono condannati anche al pagamento anche delle spese del presente grado di giustizia. La Sezione determina in euro 1.500,00 (somma onnicomprensiva) l’importo delle spese di difesa che la M_ potrà farsi rimborsare dalla propria amministrazione, pere il doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti

Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello

definitivamente pronunziando, ogni contraria istanza ed eccezione reiette, riuniti gli appelli, per l’effetto, accoglie l’appello proposto dalla signora M_, assolvendola dalla domanda contro di lei proposta; respinge gli altri appelli e, per l’effetto, nei confronti degli altri appellanti,

conferma integralmente la sentenza impugnata. Condanna nelle spese del grado gli appellanti (esclusa la M_), che si liquidano in euro 112,00 (centododici/00).

Liquida le spese che la M_ potrà farsi rimborsare dall’Amministrazione in euro 1.500,00 onnicomprensivi, per il doppio grado del giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 aprile 2013.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL GIORNO 15/07/2013

IL FUNZIONARIO

F.TO FRANCESCA ROMANA DE GORGA