SEZIONE	ESITO	NUMERO	ANNO	MATERIA	PUBBLICAZIONE
ABRUZZO	SENTENZA	363	2011	RESPONSABILITA’	27/10/2011

 

 

SENT.N.363/2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE ABRUZZO

composta dai seguenti magistrati:

Presidente di Sezione Martino Colella               Presidente

Cons. Elena Tomassini                              Componente relatore

Primo Referendario Gerardo De Marco       Componente

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio di responsabilità amministrativa, iscritto al n. 18545/R del registro di segreteria, promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti per l’Abruzzo nei confronti di F_ Marino *, rappresentato e difeso dall’Avv. Luisa Trapasso (C.F. TRP LSU 60H70 E435 Q) e con domicilio eletto in L’Aquila alla Via Salaria Antica Ovest n. 8 presso e nello studio dell’Avv. Ugo Frasca, giusta procura a margine della memoria di costituzione e risposta.

Visto il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19.

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel testo novellato dal decreto-legge 26 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639.

Visto l’atto di citazione in giudizio, depositato in segreteria in data 19 aprile 2011, della Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale, regolarmente notificato al convenuto a mani proprie il 2.5.2011;

Uditi, nella pubblica udienza del giorno 5 ottobre 2011, con l’assistenza della Segretaria Dottoressa Antonella Lanzi, il Giudice Relatore Cons. Elena Tomassini e il P.M. Procuratore Regionale Cons. Fausta Di Grazia.

Esaminati gli atti e i documenti tutti di causa.

Ritenuto in

FATTO

Con l’atto all’esame, la Procura regionale della Corte dei conti ha citato in giudizio il sig. Marino F_, in atti generalizzato, nella qualità di Presidente pro tempore della Ferrovia Adriatica Sangritana S.p.A., per sentirlo condannare al risarcimento del danno, arrecato al citato ente (il cui socio unico è la Regione Abruzzo) pari a euro 7.090,00.

Il danno scaturiva dalla spesa sostenuta per una polizza assicurativa, scadente il 31.1.2007, a copertura dei danni conseguenti alla responsabilità civile per amministratori, sindaci e dirigenti della società per atti illeciti conseguenti alle infrazioni al dovere, abuso di fiducia, negligenza, errore, dichiarazione inesatta o erronea, dichiarazione fuorviante, omissione, inadempimento di doveri derivanti dalla legge o dall’atto costitutivo o altri atti commessi, ovvero che si presume siano stati commessi dall’assicurato; copertura prevista anche per il caso di colpa grave.

Contestava la Procura l’illiceità della stipula anche per il caso di copertura di comportamenti gravemente colposi degli amministratori e dei funzionari, come sancito da copiosa e costante giurisprudenza di questa Corte dei conti, e confermato dal legislatore con l’art. 3, comma 59 della legge finanziaria per il 2008.

La predetta infatti prevede la sanzione di nullità per l’assicurazione dei rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o a enti pubblici e la responsabilità contabile. La citata normativa, nel sancire la cessazione ex lege dell’efficacia dei medesimi contratti alla data del 30 giugno 2008, stabilisce l’obbligo del rimborso a titolo di danno erariale – da parte dell’amministratore che ponesse in essere o proroghi il contratto di assicurazione, ovvero del beneficiario – di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabilita dal contratto.

Con comparsa depositata lo scorso 15 settembre l’Avv. Luisa Trapasso, per il convenuto, contestava l’assunto accusatorio sostenendo la legittimità del contratto di assicurazione stipulato.

La stessa norma citata dalla Procura stabiliva inequivocabilmente che i contratti di assicurazione stipulati prima della sua entrata in vigore erano perfettamente validi e legittimi sotto tutti i profili. Al riguardo, la polizza EX 00000 stipulata dal convenuto era afferente al periodo gennaio 2006/gennaio 2007.

In ogni caso si deduceva che il sig. F_ era cessato dalla carica il 27 luglio 2007 per cui, a tutto concedere, la responsabilità andava comunque limitata a quella data.

All’udienza del 5 ottobre 2011 il Procuratore Regionale Cons. Di Grazia insisteva per la condanna del convenuto come da atto di citazione richiamando la giurisprudenza risalente di questa Corte dei conti e rilevando che il contratto de quo vanificava la funzione sanzionatoria della responsabilità amministrativa, sancita anche dalla Corte costituzionale. Inoltre sosteneva che il contratto di assicurazione stipulato aveva insito un conflitto di interesse poiché il pagante il premio era proprio l’ente danneggiato; inoltre l’ipotesi consentiva una sostanziale immunità agli amministratori, contrastante con gli artt. 3, 28 e 97 della Costituzione.

Al riguardo doveva ritenersi che la legge finanziaria n. 244/2007 avesse avuto soltanto una funzione ricognitiva del divieto già immanente nel sistema con una valenza innovativa limitata all’ipotesi sanzionatoria ivi prevista della sanzione pecuniaria a carico degli stipulanti. Pertanto non era accoglibile la tesi difensiva.

La causa era rimessa quindi in decisione.

DIRITTO

La questione del presente giudizio concerne la responsabilità amministrativa del Presidente della S.p.A. Ferrovia Adriatica Sangritana per la stipulazione della polizza assicurativa con la Compagnia AIG Europe tramite il Broker , in attuazione della delibera del Consiglio di Amministrazione n. 68/05 in data 1.12.2005.

Tale polizza, per il periodo ore 24,00 del 31.1.2006 sino alle ore 24,00 del 31.1.2007 (estesa, giusta appendice n. 1 del 3.3.2006, al periodo di osservazione di 60 mesi dalla scadenza) copriva, per la parte che qui interessa, da qualsiasi atto illecito commesso da Amministratori, Sindaci e Dirigenti che determini nei loro confronti una richiesta di risarcimento danni, ivi compresa la colpa grave (punto 2.4 polizza).

Per effetto della stessa la società Ferrovia Adriatica Sangritana, interamente partecipata dalla Regione Abruzzo, ha corrisposto il premio di euro 7.090,00 IVA compresa, oltre euro 8.862,50 per l’estensione al periodo di osservazione, pari al 125% del premio annuo di polizza (vedasi appendice n. 1).

Al riguardo, come sostenuto dalla Procura, anche il Collegio ritiene che la polizza assicurativa sia illegittima.

Essa comporta, infatti, una traslazione totale del rischio derivante dallo svolgimento dell’attività amministrativa dal complesso soggettivo amministratore-amministrazione (al cui interno il criterio della colpa grave già opera la relativa distribuzione del rischio, dovendosi mandare esenti da responsabilità personali i soggetti che abbiano posto in essere condotte dannose al di sotto di tale soglia d’imputazione soggettiva) verso la sola amministrazione danneggiata, con gravi conseguenze sul sistema della responsabilità amministrativa, quali devono considerarsi l’esenzione da responsabilità del dipendente, la vanificazione dell’azione e del giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti.

La giurisprudenza di questa Corte già da lungo tempo ha chiarito l’illegittimità della copertura assicurativa della responsabilità amministrativa, con oneri a carico dell’ente.

Al riguardo le Sezioni Riunite, con la sentenza n. 707-A del 5.4.1991, avevano esplicitato il limite di assicurabilità individuandolo nel divieto di assumere a proprio carico rischi non propri, così come invece avverrebbe nel caso di assicurazione del danno erariale ove la polizza sia assunta a carico dell’ente, il quale diventa in tal modo creditore di se stesso. Analogamente le medesime Sezioni Riunite hanno ribadito l’illiceità giuridica di coperture assicurative estese a rischi dipendenti da colpa grave imputabile agli amministratori assicurati, quale fatto causativo del danno.

La giurisprudenza delle Sezioni Regionali si è più volte assestata su tale orientamento, così confermando che la copertura assicurativa anche dei danni erariali che amministratori o dipendenti dell’ente potrebbero essere chiamati a risarcire in conseguenza della loro responsabilità amministrativa o contabile nei confronti dell’ente stesso o di altri enti pubblici, con oneri a carico dell’ente medesimo, non è legittima, con conseguenze di danno erariale per l’importo dei relativi premi di polizza posti a carico del bilancio dell’ente (cfr. Sezione Friuli Venezia Giulia n. 489/EL/00 del 19.10.2000, n. 200/EL/01 del 23.5.2001, n. 60/EL/03 del 5.2.2003 e n. 423/EL/03 del 25.9.2003, confermata in appello dalla Sez. III sent. n. 509/2004 del 7.7.2004; Sezione Umbria n. 553/02 del 10.12.2002; Sezione Lombardia n°942/2002 del 9 maggio 2002;Sezione Emilia-Romagna n°895/2006; Sezione Sicilia n°734 del 4 marzo 2008 e, da ultimo, Sez. Emilia Romagna n. 319 del 7.7.2011; II Centr. App. n. 127 del 3.3.2011).

Questa Sezione non ha motivo di discostarsi da tale consolidato orientamento, che anzi condivide pienamente.

Perfettamente consono appare, infatti il riferimento alla disciplina del mandato, che da sempre costituisce la ragione, nella giurisprudenza della Corte, ma anche il limite della copertura assicurativa degli amministratori e dipendenti pubblici con oneri a carico dell’ente, così che tutto ciò che travalica i limiti interni del mandato stesso, come nel caso di conflitto di interessi, non può neanche essere oggetto di copertura assicurativa con onere a carico dell’ente medesimo.

A ciò si aggiunga che, il Collegio non ritiene sussistente alcuna norma di legge che autorizzi la stipulazione di polizze assicurative per la responsabilità amministrativa.

Altre conferme sono rinvenibili nella stessa contrattazione collettiva. L’esclusione dell’assunzione degli oneri assicurativi in capo all’ente per i fatti commessi con dolo o colpa grave fu già oggetto di un accordo sottoscritto tra ARAN e OO.SS. in data 2 giugno 1995; molti esempi si rinvengono nella contrattazione collettiva della dirigenza negli enti pubblici non economici, nelle università e nelle aziende e amministrazioni autonome degli anni 1996/1997. Con riferimento agli enti locali basti in proposito il richiamo all’art. 7 CCNL 27/2/1997 della Dirigenza degli Enti Locali, che prevedeva che gli enti assumessero iniziative per coperture assicurative della responsabilità civile dei dirigenti, ivi compreso il patrocinio legale, salvo le ipotesi di dolo e colpa grave (così egualmente disponeva l’art.38 del CCNL dei Dirigenti degli Enti Locali 1998/2001).

Viene, quindi, a cadere l’impostazione difensiva che individua nell’entrata in vigore della legge il discrimen temporale per la sanzione di illiceità del contratto di assicurazione de quo.

Come si è già detto, già da tempo la giurisprudenza e la dottrina sostenevano l’illiceità del contratto di assicurazione stipulato da un ente pubblico per la copertura della responsabilità amministrativa dei propri funzionari.

Con l’articolo 3 comma 59 della legge 24 dicembre 2007 n 244 il legislatore ha poi sancito addirittura la nullità del ” contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità’ per danni cagionati allo Stato o a enti pubblici e la responsabilità contabile”, e sanziona l’amministratore che stipula il contratto ed il beneficiario della copertura assicurativa con il pagamento ” a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo”. La stessa sez. II centrale di appello con la sentenza n.127/2011, con riferimento a delibere degli anni 1998/1999, afferma che già a quell’epoca era perfettamente desumibile tale divieto.

Sempre con riguardo al divieto di “assunzione da parte dell’Ente locale dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori e dipendenti relativamente alla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale”, la III Sez. Centrale sent. 108/2010, afferma che per quanto attiene …”al profilo dell’inesistenza, al momento della stipula delle polizze, di un espresso divieto di legge che, secondo parte appellante sarebbe stato introdotto nell’ordinamento solo dall’art. 3, comma 59 della legge 24 dicembre 2007 n. 244, il Collegio ribadisce innanzitutto, ed in conformità di un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato sulla base dei principi posti dalle Sezioni Riunite con sentenza n. 707 del 5 aprile 1991, che il pagamento da parte di un Ente locale dei premi assicurativi per polizze stipulate a favore dei dipendenti ed amministratori a copertura delle conseguenze derivanti da sentenze di condanna della Corte dei conti che discendano da illeciti amministrativi posti in essere dagli stessi nei confronti dell’Ente medesimo costituisce danno per l’erario, in quanto privo di sinallagma per la P.A. e non rispondente ad alcun pubblico interesse (da ultimo, nel contesto di una giurisprudenza consolidata, Sez. Giur. Sicilia, 4 marzo 2008 n. 734). Ciò posto, ricorda il Collegio che la norma richiamata dall’appellante ha disposto la nullità dei contratti di assicurazione con cui un ente pubblico assicuri i propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti anche la responsabilità contabile, stabilendo, inoltre, che i contratti in corso cessino di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008 e che sia l’amministratore il quale ponga in essere o proroghi tali contratti sia il beneficiario della copertura assicurativa siano tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nelle polizze in questione. Dall’esame testuale della norma stessa, emerge non già una funzione innovativa volta ad introdurre nell’ordinamento un divieto inesistente prima della sue entrata in vigore, bensì – come ha correttamente riconosciuto la più recente giurisprudenza (Sez. giur. Sicilia, n. 734 cit.) cui il Collegio ritiene di dover aderire – una valenza ricognitiva di un divieto già insito nel sistema e consacrato dalla costante ed uniforme giurisprudenza e una valenza sanzionatoria (valevole ovviamente per le fattispecie realizzatesi solo dopo la entrata in vigore della norma) che colpisce sia gli autori dell’illecito che i beneficiari.”.

Ora, senza addentrarsi sulla natura del vizio che affligge i contratti stipulati prima dell’avvento della norma richiamata, giova sottolineare che essi violano il disposto dell’art. 28 della Costituzione, nonché il successivo art. 97, i quali sanciscono rispettivamente la responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato nonché la necessità di amministrare la Pubblica Amministrazione secondo criteri di buon andamento; principi che devono costituire la guida dei dipendenti e amministratori pubblici. La richiamata traslazione del rischio della responsabilità amministrativa dal dipendente all’ente deve ritenersi in contrasto con tali principi, tanto più che la polizza (recte:le polizze) stipulata addirittura rende esente il funzionario da comportamenti gravemente colposi. Pertanto deve ritenersi, per le ricordate considerazioni, che il comportamento contestato al convenuto sia del tutto illegittimo. Che, poi, la norma abbia statuito la vigenza dei contratti stipulati prima della sua entrata in vigore e fino alla scadenza riguarda il diverso piano della conservazione, a fini esclusivamente privatistici e contrattuali, dei negozi in essere anche al fine di evitare un sicuro contenzioso da parte delle imprese di assicurazioni; ma ciò non impinge, certamente, sulla sicura responsabilità per danno erariale connesso al pagamento del premio.

Quanto all’ulteriore richiesta difensiva, svolta in via meramente subordinata, di limitare la responsabilità (rectius la quantificazione del danno risarcibile) al termine finale del mandato del Presidente, essa è priva di pregio.

Si è già ricordato che il F_, oltre a stipulare la polizza principale, ha anche esteso – mediante la sottoscrizione della relativa appendice contrattuale – la copertura assicurativa anche al periodo di osservazione di sessanta mesi dalla cessazione del contratto, mediante la corresponsione, a carico della società regionale, del 125% del premio già corrisposto, e pari a euro 8.862,50.

Pertanto deve ritenersi che il F_ abbia inteso tutelarsi per tutti gli eventi anche successivi alla fine del suo mandato.

Quanto alla somma da risarcire, il Collegio, non potendo discostarsi in pejus dall’importo contestato dalla Procura, non può condannare il convenuto alla somma pagata dall’ente per l’estensione quinquennale contenuta nell’appendice al contratto, e pari al 125% del premio annuo di polizza, che è parimenti illegittima, dovendo limitarsi all’importo richiesto in citazione.

Pertanto il F_ deve essere condannato al risarcimento del danno pari a euro 7.090,00 (settemilazeronovanta, 00) oltre rivalutazione monetaria dalla data del pagamento alla data di deposito della presente sentenza, cui dovranno aggiungersi gli interessi legali dalla data dell’esborso all’effettivo soddisfo, in favore della Ferrovia Adriatica Sangritana S.p.A

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno addebitate al condannato e devolute all’Erario statale.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per l’Abruzzo, definitivamente pronunciando in composizione collegiale sul giudizio di responsabilità rubricato al n. 18545/R del Registro di Segreteria

CONDANNA

F_ Marino, in atti generalizzato, al risarcimento del danno cagionato alla Ferrovia Adriatica Sangritana S.p.A. e pari ad euro 7.090,00 (settemilazeronovanta, 00) oltre rivalutazione monetaria dalla data del pagamento alla data di deposito della presente sentenza e interessi legali dalla data dell’esborso all’effettivo soddisfo, in favore della Ferrovia Adriatica Sangritana S.p.A.

Si liquidano in favore dello Stato le spese di giustizia – che seguono la soccombenza – nella misura di euro 175,51 (centosettantacinque/51).

Così deciso in L’Aquila, nella Camera di Consiglio del giorno 5 ottobre 2011.

IL GIUDICE ESTENSORE	IL PRESIDENTE
F.to Dott. ssa Elena TOMASSINI	F.to Dott. Martino COLELLA

 

PUBBLICATA MEDIANTE DEPOSITO IN SEGRETERIA

IL 27/10/2011

Il DIRETTORE DELLA SEGRETERIA

F.to Dott.ssa Antonella LANZI