N. 07433/2013 REG.PROV.COLL.

N. 12181/2008 REG.RIC.

N. 05288/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

nei seguenti giudizi riuniti:
A) ricorso numero di registro generale 12181 del 2008, proposto da
RICORRENTE FEDERICO elettivamente domiciliato in Roma, via Ugo De Carolis n. 87 presso lo studio dell’avv. Antonio Ielo che lo rappresenta e difende nel presente giudizio

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro p.t., domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio

B) ricorso numero di registro generale 5288 del 2009, proposto da
RICORRENTE FEDERICO elettivamente domiciliato in Roma, via Ugo De Carolis n. 87 presso lo studio dell’avv. Antonio Ielo che lo rappresenta e difende nel presente giudizio

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro p.t., domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio

nei confronti di

GAUDENZIO P_ – non costituito in giudizio

quanto al ricorso n. 12181 del 2008:

per la condanna del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti al risarcimento dei danni conseguenti alla nota prot. n. 07854 del 29 maggio 1998, annullata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1264/2006, con cui il Ministero predetto ha comunicato la soppressione della commissione per la verifica ed il collaudo dei porti turistici istituita con d.m. del 4 novembre 1982;

quanto al ricorso n. 5288 del 2009:

per l’annullamento del d.m. del 30 ottobre 2008 con cui il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha ricostituito la commissione per la verifica ed il collaudo dei porti turistici prevista dal d.m. 4 novembre 1982;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 maggio 2013 il dott. Michelangelo Francavilla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito per la notifica a mezzo posta il 21/11/08 e depositato il 19/12/08 (proc. n. 12181/2008 R.G.) Ricorrente Federico ha chiesto la condanna del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti al risarcimento dei danni conseguenti alla nota prot. n. 07854 del 29 maggio 1998, annullata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1264/2006, con cui il Ministero predetto ha comunicato la soppressione della commissione per la verifica ed il collaudo dei porti turistici istituita con d.m. 4 novembre 1982 e di cui faceva parte il ricorrente.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 23/07/10, ha concluso per il rigetto del ricorso.

Con ricorso notificato il 27/05/09 e depositato il 24/06/09 (proc. n. 5288/09 R.G.) il Ricorrente ha chiesto l’annullamento del d.m. del 30 ottobre 2008 con cui il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha ricostituito la commissione per la verifica ed il collaudo dei porti turistici prevista dal d.m. 4 novembre 1982.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 09/07/09, ha chiesto il rigetto del ricorso.

P_ Gaudenzio, benché ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

All’udienza pubblica del 30 maggio 2013 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente il Tribunale, in ossequio a quanto previsto dall’art. 70 d. lgs. n. 104/10, ritiene di dovere disporre la riunione dei giudizi in epigrafe indicati sussistendo evidenti profili di connessione soggettiva ed oggettiva (tutte le domande proposte dal ricorrente si fondano sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 1264/2006).

Nel merito il ricorso n. 12181/2008 R.G. è fondato e deve essere accolto secondo quanto di seguito precisato.

Con il ricorso in esame l’esponente chiede la condanna del Ministero resistente al risarcimento dei danni subiti per effetto degli atti annullati dalla sentenza n. 1264/2006 del Consiglio di Stato.

Preliminarmente deve essere valutata l’eccezione d’inammissibilità sollevata dalla difesa erariale secondo cui la reiezione della domanda risarcitoria pronunciata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1264/2006 precluderebbe la riproposizione della stessa nel presente giudizio in ragione dell’effetto preclusivo del giudicato.

L’eccezione è infondata.

Con la sentenza citata il Consiglio di Stato ha dichiarato l’inammissibilità, per genericità, delle domande di risarcimento dei danni introdotte nel giudizio senza pronunciarsi (contrariamente a quanto prospetta la difesa erariale secondo cui il Giudice di appello avrebbe accertato il difetto di un elemento costitutivo dell’illecito e, in particolare, del danno: pag. 6 della memoria depositata il 29/04/13 nel giudizio n. 5288/09 R.G.) sul merito delle domande ed, in particolare, sulla sussistenza dei presupposti necessari per il risarcimento.

Il giudicato, pertanto, nella fattispecie non esplica alcuna efficacia preclusiva sulla pretesa sostanziale al risarcimento, posta a base del presente giudizio, in quanto investe le sole condizioni di ammissibilità della relativa domanda come proposta nel giudizio definito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 1264/2006.

L’opzione ermeneutica in esame è coerente con il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui le sentenze c.d. di rito, cioè quelle che esauriscono la loro efficacia nell’accertare l’assenza dei presupposti processuali ovvero delle condizioni dell’azione necessari per poter definire nel merito la controversia, sono di norma inidonee a dar vita al c.d. “giudicato sostanziale” ed a tradursi in un accertamento atto, secondo quanto previsto dall’art. 2909 c.c., a far stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa; esse sono, infatti, prive di qualsiasi attitudine a proiettare i loro effetti conformativi oltre i confini del processo, mediante la formazione di regole giuridiche idonee a dirimere, in via definitiva, conflitti intersoggettivi tra le parti del giudizio, creando solo una preclusione di rito, valida per quel giudizio, la quale non si ripete in altro successivo, se per questo vi siano le condizioni processuali e sostanziali per proporlo (Cons. Stato sez. V n. 1095/2011; Cons. Stato Ad. Pl. n. 4/84).

Passando all’esame del merito della domanda risarcitoria, il Tribunale ritiene che nella fattispecie sussistano i presupposti richiesti dall’art. 2043 c.c. per il riconoscimento del danno extracontrattuale e, precisamente:

a) gli atti amministrativi illegittimi di scioglimento della commissione di collaudo di cui faceva parte il ricorrente al momento della loro adozione. Tali provvedimenti sono stati definitivamente annullati dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1264/2006;

b) il necessario coefficiente psicologico da individuarsi, nella fattispecie, nella colpa desumibile anche dalla particolare natura del vizio da cui sono affetti gli atti in esame (per l’idoneità della natura del vizio ad assurgere quale indice presuntivo dell’esistenza del coefficiente psicologico: Cons. Stato sez. V n. 482/2012; Cons. Stato sez. V n. 7800/2009; Cons. Stato sez. VI n. 1114/2007). In quest’ottica non può essere condiviso quanto prospettato dalla difesa erariale in ordine alla difficoltà d’interpretazione della normativa applicabile alla fattispecie dal momento che l’art. 10 d.p.r. n. 507/99 contiene una disciplina transitoria specifica e inequivoca in base alla quale è esclusa l’applicabilità del predetto testo normativo ai casi (come quello deciso dalla sentenza n. 1264/2006 del Consiglio di Stato) che non rientrano nei commi 1 e 3 della disposizione in esame. Per altro, la sussistenza del coefficiente psicologico necessario per il risarcimento è confermata dalla pervicace inadempienza dell’amministrazione in relazione all’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato;

c) il nesso causale;

d) il danno.

Con riferimento a tale ultimo profilo il Tribunale ritiene di dovere valutare il danno, richiesto dal ricorrente a titolo di lucro cessante, in riferimento alla mancata percezione dei compensi spettanti al Ricorrente ove avesse continuato a fare parte della commissione di collaudo illegittimamente sciolta dall’amministrazione; tale valutazione viene effettuata in via equitativa ex art. 1226 c.c. e, comunque, sulla base delle allegazioni e della documentazione prodotta dall’interessato.

In quest’ottica vanno, in linea di massima, condivisi i parametri (valore massimo delle opere e percentuale riconoscibile ad ogni singolo componente della commissione di collaudo) indicati nell’atto introduttivo ai fini della quantificazione di tale voce di danno.

In particolare, nell’elenco proveniente dallo stesso Ministero resistente (allegato 15 dell’atto introduttivo) le opere cui sono riferibili i collaudi richiamati dal Consiglio di Stato, in relazione alla perdurante operatività dell’originaria commissione, sono oltre venticinque (tenuto conto delle opere – pari a cinque/sei – per cui lo stesso ricorrente assume come probabile l’avvenuto espletamento del collaudo); per altro, è del tutto verosimile che, come prospetta l’esponente, tale elenco debba essere integrato con le concessioni approvate in epoca successiva e fino alla data del d.p.r. n. 509/97.

La veridicità degli elenchi prodotti dal ricorrente non è stata specificamente contestata dal Ministero resistente che ne avrebbe avuto certamente la possibilità, in quanto referente istituzionale nei procedimenti di concessione in esame, ed, altresì, l’onere processuale secondo quanto specificamente previsto dall’art. 64 d. lgs. n. 104/10.

Del resto, nello stesso decreto ministeriale del 30 ottobre 2008 di ricostituzione della commissione di collaudo, emesso in asserita esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1264/06 del Consiglio di Stato, è indicato che la commissione stessa è chiamata ad operare in relazione ad un numero di interventi ivi quantificato in 17; ne consegue che il numero superiore, indicato nell’atto introduttivo, risulta verosimile anche alla luce del notevole atto di tempo trascorso tra la “ricostituzione” della commissione in esame e la data cui sono riferibili gli atti amministrativi illegittimi annullati dal Consiglio di Stato.

Il citato decreto ministeriale del 30 ottobre 2008, poi, non influisce sull’esistenza e sulla quantificazione del danno riconoscibile al ricorrente in quanto l’atto in esame non è, in alcun modo, satisfattivo dell’interesse dell’esponente come riconosciuto dal giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 1264/2006.

In particolare, con la sentenza in esame il Consiglio ha annullato gli atti ivi indicati, tra cui la nota prot. n. 07854 del 29 maggio 1998 con cui il Ministero ha comunicato la soppressione della commissione per la verifica ed il collaudo dei porti turistici istituita con d.m. 4 novembre 1982 e di cui faceva parte l’odierno ricorrente al momento dell’adozione dell’atto.

La citata statuizione di annullamento ha riguardato i provvedimenti impugnati “limitatamente alla parte in cui prevedono che la commissione ministeriale per la verifica ed il collaudo degli approdi turistici abbia cessato la propria efficacia anche con riguardo ai collaudi relativi alle concessioni già approvate all’atto di entrata in vigore del regolamento n. 509/97 e con esclusione delle concessioni prorogate ai sensi dell’art. 10 comma 3 del regolamento citato” (parte dispositiva della sentenza).

Dall’inequivoco tenore letterale della sentenza emerge, pertanto, che l’amministrazione, anche in ragione dell’effetto eliminatorio e ripristinatorio naturalmente riconducibile al giudicato, avrebbe dovuto ricostituire la commissione nella composizione che la stessa avrebbe avuto ove non fosse stato adottato l’illegittimo provvedimento di scioglimento.

Sotto questo profilo, pertanto, il decreto ministeriale del 30 ottobre 2008 risulta violativo del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1264/2006 del Consiglio di Stato avendo lo stesso immotivatamente omesso di prendere in considerazione la posizione del ricorrente ai fini della ricostituzione della commissione.

Né significativa rilevanza, in senso favorevole all’estromissione del ricorrente, assume quanto dal Ministero resistente dedotto nella nota del 20 marzo 2009 secondo cui la mancata nomina del Ricorrente sarebbe giustificata dal fatto che lo stesso, originariamente designato solo in quanto “funzionario” del Ministero, sarebbe stato collocato in quiescenza.

La circostanza in esame (nomina del ricorrente quale funzionario in servizio presso il Ministero) è, innanzi tutto, non provata e, comunque, di per sé non ostativa alla reintegrazione del ricorrente nella commissione in ragione del menzionato effetto eliminatorio e ripristinatorio riconducibile al giudicato.

Per esigenza di completezza va rilevato che la sostituzione ritenuta legittima dal Consiglio di Stato alla pagina 10 della sentenza n. 1246/2006 concerne le sole ipotesi di assoluto impedimento dei soggetti “nominati ratione officii”, tra i quali non rientra l’odierno ricorrente.

Quanto fin qui evidenziato induce il Tribunale a ritenere che il decreto ministeriale del 30 ottobre 2008 non sia in alcun modo satisfattivo dell’interesse riconosciuto al ricorrente dal giudicato e, pertanto, non influisca sull’esistenza del diritto al risarcimento del danno e sull’entità dello stesso.

Ciò premesso, il Tribunale ritiene di dovere quantificare in euro duecentomila/00 la somma, così calcolata con riferimento ai valori attuali, e, quindi, tenendo conto della svalutazione intervenuta nel corso del periodo di riferimento, che può essere riconosciuta a titolo di lucro cessante e, precisamente, per la mancata percezione degli emolumenti spettanti al ricorrente in qualità di componente della commissione di collaudo.

La somma in esame è stata così quantificata previa riduzione dell’importo richiesto nel ricorso n. 12181/2008 R.G., nell’ottica del principio di sinallagmaticità su cui si basa l’erogazione dell’emolumento previsto, giustificata dal non avere l’interessato impegnato le proprie energie lavorative a beneficio dell’amministrazione (Cons. Stato sez. VI n. 6652/2009).

Sulla somma così calcolata a titolo di risarcimento dei danni (complessivi euro duecentomila/00), come già precisato da ritenersi rivalutata all’attualità, deve essere riconosciuta l’ulteriore rivalutazione a decorrere dal 30 maggio 2013, data di decisione del giudizio, sino alla data di pubblicazione della sentenza per effetto della quale il debito di valore diventa di valuta (Cons. Stato sez. V n. 550/2011; TAR Lazio – Roma n. 3776/2011).

Sempre sulla predetta somma di euro duecentomila/00, debbono, poi, essere riconosciuti, dal 29 maggio 1998 (data di adozione del provvedimento illegittimo annullato dal Consiglio di Stato) e fino alla pubblicazione della presente sentenza, gli interessi compensativi per il mancato guadagno riconducibile al ritardo nella liquidazione; tali interessi possono, in via equitativa, essere quantificati in riferimento alla metà del tasso legale medio riferibile al periodo in esame (Cass. n. 17155/2012; Cass. n. 25571/2011; Cass. n. 3931/2010).

Infine, a decorrere dalla pubblicazione della presente sentenza (data in cui il debito diventa di valuta), spettano i soli interessi legali sulla somma fino a quel momento maturata.

Non può, invece, essere riconosciuto il danno esistenziale e all’immagine non avendo il ricorrente fornito prova certa dell’esistenza di tali tipi di pregiudizio; in quest’ottica, va rilevata l’assoluta inidoneità, a tal fine, della documentazione proveniente dai concessionari delle opere e prodotta in allegato all’atto introduttivo.

Per questi motivi, il ricorso n. 12181/2008 R.G. deve essere accolto e, per l’effetto, va emessa la statuizione di condanna, esplicitamente richiesta dal ricorrente, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti al pagamento, a titolo di risarcimento del danno, della somma di euro duecentomila/00, oltre accessori secondo quanto in precedenza indicato.

Deve, poi, essere dichiarata l’inammissibilità, per difetto d’interesse, del ricorso n. 5288/2009 R.G. con cui l’esponente, prospettando la violazione e l’elusione del giudicato, ha chiesto l’annullamento del d.m. del 30 ottobre 2008 di ricostituzione della commissione per la verifica ed il collaudo dei porti turistici prevista dal d.m. 4 novembre 1982.

La domanda caducatoria, infatti, è preordinata alla tutela reintegratoria del ricorrente che risulta, però, incompatibile con la domanda risarcitoria dallo stesso formulata con il giudizio proposto in epoca anteriore e con la stessa tutela per equivalente riconosciuta, in questa sede, dal Tribunale con l’accoglimento del ricorso n. 12181/2008 R.G. in cui la quantificazione del danno è avvenuta, come richiesto, sul presupposto della definitiva estromissione del Ricorrente dalla commissione di collaudo.

La circostanza è, del resto, confermata dallo stesso ricorrente il quale nella memoria depositata in data 26/04/13 manifesta l’“incertezza circa la permanenza dell’interesse…ad ottenere l’annullamento del d.m. impugnato la cui rilevanza sembra limitata al fatto che esso ha consentito di accertare l’impossibilità di riparare i danni provocati dall’arbitrario esautoramento” tanto da concludere “per l’accoglimento del ricorso salvo che il Tribunale non ritenga che la situazione maturata nel corso del giudizio sia causa di sopravvenuta improcedibilità” (pag. 3).

In sostanza, il risarcimento del danno riconosciuto dal Tribunale in accoglimento della domanda espressamente formulata dal ricorrente con il giudizio n. 12181/2008 R.G. costituisce tecnica di tutela idonea e sufficiente dell’interesse del Ricorrente, quale riconosciuto dal giudicato, e, pertanto, assorbe la tutela reintegratoria rendendo inammissibile, per difetto d’interesse, la domanda caducatoria, ad essa preordinata, proposta nel giudizio n. 5288/2009 R.G..

Per questi motivi deve essere dichiarata l’inammissibilità, per difetto d’interesse, del ricorso n. 5288/09 R.G..

Il Ministero resistente deve essere condannato al pagamento delle spese del giudizio n. 12181/2008 R.G., il cui importo viene liquidato come da dispositivo, mentre deve essere disposta la compensazione delle spese relative al giudizio n. 5288/2009 R.G.;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

1) dispone la riunione dei giudizi in epigrafe indicati;

2) accoglie il ricorso n. 12181/2008 R.G. e, per l’effetto, condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a pagare, in favore del ricorrente, la somma di euro duecentomila/00, oltre accessori secondo quanto specificato in motivazione;

3) condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a pagare, in favore del ricorrente, le spese del giudizio n. 12181/2008 R.G. il cui importo si liquida in complessivi euro duemila/00, per diritti ed onorari, oltre IVA e CPA come per legge;

4) dichiara l’inammissibilità del ricorso n. 5288/2009 R.G.;

5) dispone la compensazione delle spese del giudizio n. 5288/2009 R.G..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle Camere di Consiglio dei giorni 30 maggio 2013 e 13 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Carlo Taglienti, Consigliere

Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)