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Ex art 2043 cc_Il nesso di causalità costituisce elemento essenziale dell’azione risarcitoria

Ciò è rilevante ai fini dell’esame della domanda risarcitoria, atteso che la rimozione giudiziale dell’atto illegittimo, non integrando espansione della situazione giuridica dell’associazione ricorrente ad utilizzare gli impianti sportivi, ma il mero interesse pretensivo all’adozione da parte del Comune di criteri per l’assegnazione, rende del tutto evanescente il nesso di causalità tra il comportamento del Comune, come stigmatizzato dalla statuizione del TAR n. 2315 del 2009 e le successive di analogo contenuto e il danno asseritamente subito dall’associazione.
Il nesso di causalità, invero, costituisce elemento essenziale dell’azione risarcitoria, sicché laddove, pur in presenza degli altri elementi dell’azione risarcitoria, manchi il rapporto di causalità diretta e necessaria tra il comportamento illegittimo e il danno ingiusto, non può darsi luogo a risarcimento del danno.
E’ principio pacifico che il nesso di causalità tra comportamento illegittimo e il pregiudizio riveniente all’interessato deve essere diretto e deve essere provato in maniera rigorosa, mentre nella prospettazione della ricorrente il rapporto di causalità è meramente ipotetico e indiretto, essendo fondato sulla mera presunzione che l’assegnazione secondo criteri predeterminati avrebbe soddisfatto interamente o in maniera più soddisfacente la pretesa dell’associazione ad ottenere maggiori spazi, con conseguente riduzione o azzeramento dei costi per l’uso di campi esterni.
La pretesa attrice è, in sostanza, fondata sul presupposto indimostrato che una diversa determinazione dell’amministrazione avrebbe impedito o limitato il danno da essa subito per aver fatto ricorso a strutture esterne, sicché è da ritenersi corretto il percorso motivazionale del TAR che ha rilevato proprio la mancanza di prova di tale sillogismo.
 (…)
Con il quarto motivo la sentenza è censurata per non aver considerato la sussistenza nel caso del requisito della colpa.
Anche questa questione perde rilevanza a fronte della accertata mancanza del nesso di causalità sopra evidenziato tra la condotta asseritamente colpevole dell’amministrazione e il pregiudizio subito dall’associazione ricorrente
A cura di Sonia Lazzini

Passaggio tratto dalla decisone numero 1781  del 27 marzo 2013 pronunciata dal Consiglio di Stato

 

Sentenza integrale

N. 01781/2013REG.PROV.COLL.

N. 03595/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3595 del 2012, proposto da:
Ricorrente, rappresentata e difesa dagli avvocati Romano Morra, Bruna D’Amario Pallottino, con domicilio eletto presso Bruna D’Amario Pallottino in Roma, via Varrone, 9;

contro

Comune di Romano d’Ezzelino, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Sartorato e Fabio Lorenzoni, con domicilio eletto presso Fabio Lorenzoni in Roma, via del Viminale, 43;

nei confronti di

Associazione Calcio Dilettantistico Fellette di Romano d’Ezzelino; Associazione Calcio Dilettantistico Virtus Romano; Associazione Atletico Romano; Associazione Sportiva Dilettantistica Rugby Bassano; Associazione Sacro Cuore Calcio Amatori; Associazione Sportiva Dilettantistica Romano Sport e Benessere;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA: SEZIONE I n. 00283/2012, resa tra le parti, concernente risarcimento danni causati da provvedimenti amministrativi relativi all’autorizzazione all’uso di impianti sportivi del Comune di Romano d’Ezzelino

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Romano d’Ezzelino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2012 il Consigliere di Stato Doris Durante;

Uditi per le parti gli avvocati B. D’Amario Pallottino e G. Sartorato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Il TAR Veneto con sentenza n. 283 del 1°marzo 2012 ha respinto il ricorso proposto dall’Ricorrente, per la condanna del Comune di Romano d’Ezzelino al risarcimento dei danni causati da provvedimenti limitativi del diritto ad utilizzare gli impianti comunali, annullati con sentenze passate in giudicato.

Il TAR Veneto respingeva la domanda di risarcimento danni, non ritenendo provato che una diversa determinazione da parte dell’amministrazione avrebbe comportato, senza alcun margine di dubbio, l’assegnazione di maggiori spazi.

L’ricorrente (d’ora innanzi Associazione RICORRENTE.), con l’atto in esame, ha proposto appello per l’annullamento o la riforma della suddetta sentenza, per erroneità e ingiustizia, alla stregua dei seguenti motivi:

violazione e falsa applicazione degli artt. 2967 e 2043 cod. civ. e dell’art. 30 c.p.a.; violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 133 della Costituzione;

contraddittorietà e difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 113 Cost.; violazione dell’art. 324 cod. procedura civile e dell’art. 2909 cod. civ.;

violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. procedura civile;

violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 cod. civ e dell’art. 30 del d. lgs. n. 104 del 2010.

Resiste il Comune di Romano d’Ezzelino, che chiede il rigetto dell’appello, perché infondato in fatto e diritto e addirittura temerario, con conferma della sentenza di primo grado.

Le parti hanno depositato memorie difensive e alla pubblica udienza del 4 dicembre 2012, il giudizio è stato assunto in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato e va respinto.

1.- La domanda dell’Associazione appellante è volta alla condanna del Comune di Romano d’Ezzelino al risarcimento dei danni conseguenti al ridotto utilizzo delle strutture sportive appartenenti al Comune.

La causa risarcitoria, riferita inizialmente alla stagione 2008 – 2009, è stata estesa alle successive stagioni 2009 – 2010 e 2010 – 2011 e trae elementi a sostegno della pretesa dalle sentenze rese dal TAR Veneto sui ricorsi proposti dall’Associazione RICORRENTE. per l’annullamento delle autorizzazioni rilasciate dal Comune per ciascuna delle suddette stagioni sportive.

2.- La domanda risarcitoria si inserisce in un complesso contenzioso che ha visto contrapposti, a partire dal 2008, l’associazione ricorrente e il Comune di Romano d’Ezzelino circa l’utilizzazione delle strutture sportive di proprietà del Comune.

Fino all’anno 2008, l’Associazione sportiva ricorrente, in forza di convenzione con il Comune di Romano d’Ezzelino, gestiva gli impianti sportivi comunali di via Benedetto Marcello, del quartiere Cristallo di Fellette e di via Lanzarini in località Sacro Cuore.

Scaduta la convenzione, l’associazione veniva autorizzata per la stagione calcistica 2008 – 2009, solamente all’utilizzo dell’impianto di via Lanzarini, in località Sacro Cuore e degli altri impianti in fasce orarie, escluso l’impianto di San Giacomo, inagibile perché oggetto di ristrutturazione.

La suddetta associazione, ritenendo di essere stata ingiustamente penalizzata, avendo la gestione di 14 squadre, a fronte del trattamento riservato ad altre associazioni con minor numero di squadre, proponeva ricorso al TAR che lo accoglieva, annullando l’autorizzazione impugnata relativa alla stagione calcistica 2008 – 2009 (sentenza TAR Veneto n. 2315 del 7 agosto 2009, confermata in appello con sentenza Cons. Stato, sez. V, n. 643 del 7 febbraio 2012).

Seguivano altri ricorsi sia per l’ottemperanza alla sentenza n. 2315 del 2009 (accolto dal TAR Veneto con sentenza n. 5760 del 26 ottobre 2010), che per l’annullamento delle autorizzazioni rilasciate per gli anni successivi, accolti dal TAR Veneto con analoga motivazione della sentenza n. 2315 del 2009, nonché ricorso avverso gli atti posti in essere dal Comune di Romano d’Ezzelino in esecuzione delle sentenze perché elusivi del giudicato e ricorso avverso gli atti adottati dal commissario ad acta nominato nel giudizio di ottemperanza (ricorsi, questi due ultimi, riuniti e respinti con sentenza TAR Veneto n. 1577 del 24 ottobre 2011, il cui appello è chiamato all’udienza odierna.

3.- L’Associazione, quindi, sul presupposto che con la sentenza n. 2315 del 2009 (cui erano seguite le altre di analogo contenuto relative alle successive stagioni sportive) il TAR Veneto aveva annullato l’autorizzazione all’utilizzo limitato delle strutture sportive per la stagione 2008 – 2009; che la limitazione all’utilizzo degli impianti sportivi aveva arrecato grave pregiudizio alla ricorrente, essendo stata costretta ad utilizzare campi sportivi esterni, sopportando i relativi costi, nonché i costi per la locazione di un immobile adibito a sede dell’associazione, i costi per l’acquisto di un pulmino, quelli di manutenzione e di carburante degli automezzi, nonché le spese legali afferenti il contenzioso, chiedeva al Comune il risarcimento dei danni quantificato nell’importo di euro 395.808,00 o altra somma di giustizia.

4.- La domanda risarcitoria veniva respinta dal TAR con la sentenza appellata con il ricorso qui in esame.

Il TAR Veneto, in particolare, non riteneva provato che una diversa determinazione da parte dell’amministrazione avrebbe comportato, senza alcun margine di dubbio, l’assegnazione di maggiori spazi. Infatti le sentenze di annullamento delle autorizzazioni, ne avevano rilevato l’illegittimità per la mancanza della predeterminazione di criteri per l’assegnazione degli spazi.

5.- Con il primo e secondo motivo l’Associazione RICORRENTE. contesta la sentenza impugnata nella parte in cui non le è stata riconosciuta la spettanza del bene della vita, definita come il “diritto all’utilizzo degli impianti sportivi in misura proporzionata alla consistenza della sua attività associativa”, sull’assunto che le sentenze avrebbero annullato le assegnazioni comunali per violazione del principio di proporzionalità e che, in conseguenza, dovrebbe intendersi pacificamente riconosciuta in capo alla ricorrente il diritto ad utilizzare gli impianti in misura proporzionale.

Per tale ragione non sussisterebbe alcun onere probatorio “in punto di spettanza di maggiori spazi” e l’unica questione da definire sarebbe quella della determinazione del quantum di tale maggiore disponibilità.

6.- Una prima osservazione attiene al contenuto della sentenza TAR Veneto n. 2315 del 2009, da cui si deduce l’illegittimità del comportamento del Comune.

Con questa sentenza, il TAR ha accolto il ricorso dell’associazione appellante, con riguardo alla mancata predeterminazione da parte del Comune di criteri obiettivi da osservare per le assegnazioni ed in particolare del principio di proporzionalità, qualificando l’interesse azionato dalla ricorrente, quale interesse legittimo pretensivo.

Il Consiglio di Stato (sentenza della quinta sezione, n. 643 del 7 febbraio 2012) confermava la sentenza in relazione alla mancanza di criteri obiettivi di assegnazione delle strutture pubbliche alle diverse associazioni sportive, precisando, quanto al principio di proporzionalità, che esso va applicato “con i correttivi predeterminati, giustificati da particolari esigenze, tra cui può assumere certamente rilievo quello di consentire la pratica anche di sport minori”.

La sentenza n. 2315 del 2009, in sostanza, non ha riconosciuto in capo alla ricorrente alcuna specifica pretesa, se non quella, in termini più generali, ad una distribuzione degli spazi secondo criteri predeterminati ispirati al principio di proporzionalità.

La statuizione del giudice della sentenza n. 2315 del 2009, quindi, ha comportato solo il dovere dell’amministrazione di rideterminarsi e di rivedere le proprie decisioni tenendo conto dei principi affermati in sentenza, come stigmatizzati dal giudice d’appello.

Ne consegue che l’annullamento delle autorizzazioni disposte dal TAR, non comporta il diritto della ricorrente ad utilizzare tutti gli spazi o ad utilizzarli in misura proporzionale alle squadre gestite da ciascuna associazione, imponendo solo l’obbligo al comune di predeterminare i criteri per l’assegnazione.

7.- Ciò è rilevante ai fini dell’esame della domanda risarcitoria, atteso che la rimozione giudiziale dell’atto illegittimo, non integrando espansione della situazione giuridica dell’associazione ricorrente ad utilizzare gli impianti sportivi, ma il mero interesse pretensivo all’adozione da parte del Comune di criteri per l’assegnazione, rende del tutto evanescente il nesso di causalità tra il comportamento del Comune, come stigmatizzato dalla statuizione del TAR n. 2315 del 2009 e le successive di analogo contenuto e il danno asseritamente subito dall’associazione.

Il nesso di causalità, invero, costituisce elemento essenziale dell’azione risarcitoria, sicché laddove, pur in presenza degli altri elementi dell’azione risarcitoria, manchi il rapporto di causalità diretta e necessaria tra il comportamento illegittimo e il danno ingiusto, non può darsi luogo a risarcimento del danno.

E’ principio pacifico che il nesso di causalità tra comportamento illegittimo e il pregiudizio riveniente all’interessato deve essere diretto e deve essere provato in maniera rigorosa, mentre nella prospettazione della ricorrente il rapporto di causalità è meramente ipotetico e indiretto, essendo fondato sulla mera presunzione che l’assegnazione secondo criteri predeterminati avrebbe soddisfatto interamente o in maniera più soddisfacente la pretesa dell’associazione ad ottenere maggiori spazi, con conseguente riduzione o azzeramento dei costi per l’uso di campi esterni.

La pretesa attrice è, in sostanza, fondata sul presupposto indimostrato che una diversa determinazione dell’amministrazione avrebbe impedito o limitato il danno da essa subito per aver fatto ricorso a strutture esterne, sicché è da ritenersi corretto il percorso motivazionale del TAR che ha rilevato proprio la mancanza di prova di tale sillogismo.

8.- L’appellante insiste sull’assunto che l’adozione da parte dell’amministrazione di criteri ispirati al principio di proporzionalità avrebbe comportato necessariamente una maggiore assegnazione di spazi in suo favore, in considerazione del maggior numero di squadre che allena.

Anche tale asserzione è meramente presuntiva, atteso che il principio di proporzionalità, al quale, tra l’altro, devono essere ispirati i criteri da adottarsi dal Comune, come specificato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 643 del 2012, di conferma del TAR , va applicato “con i correttivi predeterminati, giustificati da particolari esigenze, tra cui può assumere certamente rilievo quello di consentire la pratica anche di sport minori” .

Invero, il principio di proporzionalità non può essere inteso nell’unico modo prospettato dall’appellante, ovvero come parametrato esclusivamente al numero delle squadre affiliate alle associazioni, venendo in considerazione anche gli interessi della collettività tutta a disporre delle strutture.

Sta di fatto che la normativa primaria in materia (art. 90, comma 24, l. n. 289 del 2002), che sancisce la libera disponibilità delle attrezzature sportive di proprietà comunale per tutti i cittadini e la necessità che l’utilizzo venga garantito a tutte le società e associazioni sportive sulla base di criteri obiettivi, non contiene alcuno specifico riferimento al principio di proporzionalità che costituisce uno dei criteri obiettivi da utilizzare.

Anche la Corte Costituzionale (sentenza 29 dicembre 2004, n. 424) ha sancito che l’uso degli impianti sportivi in esercizio da parte degli enti locali deve essere aperto a tutti i cittadini e deve essere garantito a tutti le società e associazioni sportive sulla base di criteri oggettivi.

Indubbio, quindi, che non ha fondamento la tesi attrice che qualifica come privo di discrezionalità il potere amministrativo, come se le assegnazioni dipendessero da un’operazione di tipo aritmetico.

Ne consegue l’impossibilità di effettuare un giudizio prognostico sulla effettiva spettanza delle autorizzazioni richieste o sulla spettanza di maggiori spazi.

Anche sotto questo profilo la domanda è infondata, non essendo ravvisabile il nesso di causalità nel caso in cui il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita sia connotato da consistenti margini di aleatorietà.

Infatti, il risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo di tipo pretensivo, qual è quello in questione, richiede l’effettiva prova che un diverso comportamento dell’amministrazione, in ipotesi conforme al dictum del giudice che abbia dichiarato illegittimo il comportamento, sarebbe destinato in concreto ad avere esito favorevole per l’interessato.

Tale giudizio prognostico, non può essere consentito, invero, allorché l’azione amministrativa sia connotata da consistenti margini di aleatorietà (Cons. Stato, sezione quinta, 8 febbraio 2011, n. 854).

9.- Per inciso, va evidenziato, anche se la questione perde consistenza, attesa l’infondatezza della pretesa risarcitoria per come azionata, che l’interesse dell’associazione ricorrente è tesa soprattutto all’assegnazione di un impianto, quello di san Giacomo, riservato dall’amministrazione ad attività diverse dal calcio e in particolare al rugby a livello agonistico e ad ospitare la futura pista di atletica.

Sembra, invero, che anche ove fossero stati predeterminati i criteri adottati dall’amministrazione solo con deliberazione consiliare n. 6 del 19 marzo 2011, nulla sarebbe cambiato per l’associazione ricorrente che ha avuto a disposizione quasi il 40% degli impianti sportivi per tutti i giorni della settimana e per la quasi totalità delle ore l’intero impianto sportivo del Sacro Cuore, sia nella stagione sportiva 2008- 2009, che per la stagione 2009 – 2010 (l’associazione si è vista assegnare il maggior numero di ore rispetto alle altre società sportive e l’uso esclusivo dell’impianto Sacro Cuore, ad eccezione di cinque ore settimanali assegnate al rugby e ugualmente nelle stagioni successive). Quanto alla struttura di San Giacomo, ambita dalla ricorrente, a parte la temporanea inagibilità, non appare illegittima la scelta dell’amministrazione di destinarla ad altri sport.

10.- L’infondatezza del motivo esaminato, esime il collegio dall’esaminare le diverse voci di danno elencate dalla ricorrente, le quali mancano comunque, del nesso di causalità con il comportamento asseritamente illegittimo imputato al Comune.

11.- Con il quarto motivo la sentenza è censurata per non aver considerato la sussistenza nel caso del requisito della colpa.

Anche questa questione perde rilevanza a fronte della accertata mancanza del nesso di causalità sopra evidenziato tra la condotta asseritamente colpevole dell’amministrazione e il pregiudizio subito dall’associazione ricorrente.

Per le considerazioni esposte, l’appello, va respinto, in quanto infondato.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza, nell’importo indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, respinge l ‘appello e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna l’Ricorrente al pagamento in favore del Comune di Romano d’Ezzelino di euro 3.000,00 oltre accessori di legge per spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Trovato, Presidente

Vito Poli, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere

Doris Durante, Consigliere, Estensore

Antonio Bianchi, Consigliere

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/03/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

 

 

 

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