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Componenti giunta provinciale sono responsabili illegittimo pagamento premi polizza danni erariali

Per tutti i convenuti, la responsabilità va ascritta soggettivamente a titolo di colpa grave; l’assunzione a carico del bilancio dell’ente locale di una copertura assicurativa che realizzava una sostanziale impunità risarcitoria dei dipendenti e degli amministratori nei confronti dell’ente medesimo, si presentava infatti, con immediata evidenza, come un’operazione amministrativa anomala.
Sotto questo profilo non appare rilevante pertanto l’essersi avvalsi del broker né l’aver acquisito pareri tecnici, poiché il vaglio di costoro non esonera dalla responsabilità per l’assunzione di delibera illegittima
Il Collegio ritiene, per converso, sussistere il requisito della colpa grave, atteso che nessuna norma né clausola contrattuale collettiva consentiva, nella fattispecie, di affermare che una simile copertura dovesse o, più semplicemente, potesse restare a carico dell’erario.
Va quindi sancito che la condotta di chi, come gli odierni convenuti componenti della giunta comunale, autorizza una polizza assicurativa, con pagamento dei premi a carico delle casse comunali per sollevare gli amministratori ed i dirigenti dell’ente dalla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale, assuma quindi tutti i caratteri propri della colpa grave.
In tale ottica osserva il collegio, per quanto già esposto, che il requisito della colpa grave qualifica la condotta del convenuto dott. Avellino che, per la funzione svolta avrebbe dovuto segnalare senza remore all’attenzione dei componenti della giunta la palese illiceità derivante dall’assunzione di una deliberazione che disponesse la stipula della copertura assicurativa, con denaro dell’ente rappresentato, dei rischi da responsabilità amministrativo-contabile.
Del resto non appare invocabile alcuna “obiettiva difficoltà interpretativa” visto che la giurisprudenza di questa Corte aveva affermato già nel 1991, nella nota sentenza n. 707/A del 5 aprile 1991 delle Sezioni Riunite, che “la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori”.
Del pari sussistente appare, alla luce di quanto esposto, la responsabilità degli altri convenuti per aver assunto a carico del bilancio del Comune di San Gregorio di Catania una copertura assicurativa per funzionari ed amministratori locali anche con riguardo ad ipotesi di loro responsabilità amministrativa o contabile.
La spesa a tale titolo indebitamente posta a carico dell’ente, vale a dire l’importo dei premi pagati per tale specifica copertura assicurativa, costituisce il danno da risarcire all’Ente.
Per tutti i convenuti, la responsabilità va ascritta soggettivamente a titolo di colpa grave; l’assunzione a carico del bilancio dell’ente locale di una copertura assicurativa che realizzava una sostanziale impunità risarcitoria dei dipendenti e degli amministratori nei confronti dell’ente medesimo, si presentava infatti, con immediata evidenza, come un’operazione amministrativa anomala.
Sotto questo profilo non appare rilevante pertanto l’essersi avvalsi del broker né l’aver acquisito pareri tecnici, poiché il vaglio di costoro non esonera dalla responsabilità per l’assunzione di delibera illegittima (In termini, Corte dei Conti, Sez. Giurisdizionale Reg. Sicilia n. 1251 dell’8 maggio 2008).
a cura di Sonia Lazzini

passaggio tratto dalla sentenza   numero 447 del 4 marzo   2010  pronunciata dalla CORTE DEI CONTI _SEZIONE PER LA SICILIA 

 

Sentenza integrale

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE SICILIANA

composta dai magistrati:

dott. Valter Del Rosario   Presidente f.f.

dott. Guido Petrigni Primo referendario rel.

dott. Giuseppe Colavecchio Primo referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA 447/2010

nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 50806 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di:

  • BALSAMO Domenico, natoad Arco il 27 dicembre 1949, rappresentato e difeso dall’avv. Paola Basile, elettivamente domiciliato in Palermo, Via Trentacoste n. 89, presso lo studio dell’avv. Alessandra Allotta;
  • DI PIETRO Salvatore, nato a San Gregorio di Catania il 7 agosto 1935 ed ivi residente in Via Umberto n. 143;
  • RASA’ Antonia, nata a San Gregorio di Catania il 9 febbraio 1946, ed ivi residente in Via Colonna n. 13, scala A;
  • LOMBARDO Antonino, nato a Catania il 28 settembre 1946, residente in Aci Castello, Via Musco n, 65 Sc B;
  • PENNISI Alfredo, nato ad Aci Catena il 2 agosto 1955, residente in San Gregorio di Catania, Via Catania n. 83, int. 18;
  • TRANTINO Maria Novella, nata a Catania il 1/12/1967, residente in San Gregorio di Catania, Via Leonardo da Vinci n. 34;
  • AVELLINO Roberto, nato a Napoli il 7 giugno 1960, residente in Gravina di Catania, Via dell’Autonomia 23, Pal. O;
  • SCUTO Gregorio, nato a Macerata il 28 settembre 1943, residente in San Gregorio di Catania, Vico Immacolata n. 13 int. 2;
  • SARTORI Francesco, nato a Scordia il 13 agosto 1948 residente in San Gregorio di Catania, Via Gelatusi 17, scala B;
  • TROVATO Concetto, nato a San Gregorio di Catania il 9 dicembre 1949 ed ivi residente in Via Carlo Alberto n.101;
  • PELLEGRINO Maria Agata, nata a Catania il 3 febbraio 1957, residente in San Gregorio di Catania, Via Catania n. 83, int. 18;
  • MANUELE Rino, nato ad Agira il 12 marzo 1957, residente in San Gregorio di Catania, Via Messina n. 9;

Esaminati gli atti e documenti di causa.

Uditi, nella pubblica udienza del 29 ottobre   2009, il relatore dott. Guido Petrigni, il Pubblico Ministero, nella persona del Vice Procuratore Generale, dr.ssa Anna Luisa Carra, e l’avvocato Paola Basile per il convenuto Balsamo Domenico.

F A T T O

La Giunta provinciale di San Gregorio di Catania con delibera 191 del 20.9.2001 autorizzava il responsabile del Servizio Affari Generali del Comune ad avviare le procedure finalizzate alla stipula di polizze assicurative, comprensive della copertura dei rischi della responsabilità amministrativa e contabile, a favore di amministratori dell’Ente.

Con successiva delibera di GM n. 24 del 12 febbraio 2002, veniva affidato alla Media Broker Srl, l’incarico di collaborare nella gestione del portafoglio assicurativo del Comune e nella stipula di nuove polizze.

Con delibera di GM n. 265 del 31 dicembre 2002, si autorizzava il responsabile del Servizio AA.GG. del Comune ad avviare le procedure tese alla stipula di polizze assicurative, comprensive della copertura dei rischi da responsabilità amministrativa e contabile, a favore dei 6 dipendenti dell’ente responsabili di area e del segretario generale per l’anno 2003.

Con successiva delibera n. 228 del 24 dicembre 2003, si autorizzava il responsabile del Servizio AA.GG. del Comune ad avviare le procedure tese alla stipula di polizze assicurative, comprensive della copertura da responsabilità amministrativa e contabile, a favore dei 6 dipendenti dell’ente responsabili di area e del segretario generale per l’anno 2004.

Con provvedimento del responsabile dell’Area Gestione risorse umane e finanziarie ed AAGG, n. 743 del 17 dicembre 2004, veniva approvato il rinnovo del contratto con la Media Broker Srl per l’anno 2005.

Con provvedimento del responsabile del Servizio AA. GG. n. 723 del 30 dicembre 2005 veniva ulteriormente rinnovato il contratto con la Media Broker Srl per il 2006.

Con nota n. 130 del 28 gennaio 2008, la Media Broker ha comunicato che la quota parte di rischio ascrivibile alla responsabilità amministrativo contabile risulta pari al 20% del premio complessivo della Polizza RC patrimoniale ed amministrativa.

Con invito a dedurre, regolarmente notificato agli odierni convenuti, la Procura regionale riteneva che, dall’esecuzione di tali provvedimenti, fosse scaturito un danno erariale imputabile a tutti gli Organi che avevano contribuito alla formazione della volontà di disporre, con denaro pubblico, la copertura assicurativa della responsabilità civile degli amministratori e dirigenti, con estensione anche alla responsabilità amministrativo-contabile.

Tale danno erariale è stato determinato e quantificato in € 5.255,17, pari al 20% dei premi complessivi (€ 26.275,86) corrisposti dal 2001 al 2006 per coprire i rischi derivanti da condanne per responsabilità amministrativa a carico di dipendenti comunali.

L’Organo inquirente desumeva la gravità della colpa dal carattere ingiustificato e arbitrario della spesa posta a carico dell’ente, in quanto la stessa normativa vigente (CCNL 31.3 1999, art. 8) non contempla alcuna possibilità di copertura della responsabilità amministrativa.

Nella specie poi il danno è stato imputato agli amministratori e al funzionario che contrassero l’obbligazione o disposero il rinnovo del contratto, nelle misure sotto indicate:

Anni 2001 e 2002- € 365,49 (20% di € 1.827,47) da suddividere in parti eguali tra Balsamo Domenico, Di Pietro Salvatore, Rasà Antonia, Lombardo Antonino, Pennisi Alfredo, e Trantino Maria Novella (componenti della G.M.) e Avellino Roberto, funzionario che espresse parere tecnico favorevole;

Anno 2003- € 924,20 (20% di € 4.621,04) da suddividere in parti eguali tra Balsamo Domenico, Di Pietro Salvatore, Scuto Gregorio, Sartori Francesco, Lombardo Antonino, e Pennisi Alfredo (componenti della G.M.) e Avellino Roberto, funzionario che espresse favorevole parere;

Anno 2004 – € 1.560,92 (20% di € 7.804,62) da suddividere in parti eguali tra Balsamo Domenico, Scuto Gregorio, Trovato Concetto, Pellegrino Maria Agata, Manuele Rino e Trantino Maria Novella (componenti della G.M.) e Avellino Roberto, funzionario che espresse favorevole parere;

Anno 2005 – € 1.238,66 (20% di € 6.193,319) da addebitare ad Avellino Roberto, che con determinazione propria dispose il rinnovo del contratto e approvò la spesa;

Anno 2006- € 1.165,84 (20% di € 5.829,42) da addebitare ad Avellino Roberto, che con determinazione propria dispose il rinnovo del contratto e approvò la spesa.

Con atto di citazione la Procura regionale, nello stigmatizzare la circostanza che nessuna prescrizione può dirsi intervenuta, poiché il primo pagamento per i premi di assicurazione è avvenuto il 12 agosto 2002 e la costituzione in mora avvenne nei mesi di marzo e aprile 2007, ha ritenuto non fondate le deduzioni degli odierni convenuti, chiamandoli in giudizio per sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di San Gregorio di Catania, della somma complessiva di euro 5.255,17, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, suddivisa come di seguito riportato:

  • Balsamo Domenico € 407,24;
  • Di Pietro Salvatore € 184,25;
  • Rasà Antonia € 52,22;
  • Lombardo Antonino € 184,25;
  • Pennisi Alfredo € 184,25;
  • Trantino Maria Novella € 275,21;
  • Avellino Roberto € 2.811, 74;
  • Scuto Gregorio € 355,02;
  • Sartori Francesco € 132, 03;
  • Trovato Concetto € 222,99;
  • Pellegrino Maria Agata € 222,99;
  • Manuele Rino € 222,99;

Il sig. Trovato Concetto ha versato in atti (in data 27 marzo 2009) ricevuta di pagamento postulando, conseguentemente, cessata la materia del contendere.

Il convenuto Balsamo Domenico, all’epoca dei fatti Sindaco del Comune di San Gregorio di Catania, nella memoria di costituzione e risposta datata 22 dicembre 2008, ha chiesto al Collegio di rigettare le richieste fatte dalla Procura nell’atto di citazione e di ritenerle infondate per la mancanza del requisito della colpa grave; pur non di meno, ha versato la somma contestatagli comprensiva degli interessi e della rivalutazione chiedendo, pertanto, che sia dichiarata cessata la materia del contendere.

DIRITTO

Ritiene il Collegio, preliminarmente, di dover considerare cessata la materia del contendere con riguardo alle posizioni dei convenuti Balsamo Domenico e Trovato Concetto avendo i medesimi versato, prima dell’odierna udienza, le somme loro contestate.

Passando ai profili di merito, si rammenta che più volte la Corte dei conti si è pronunciata in ordine alla stipula da parte di un Ente locale di polizze assicurative destinate alla copertura anche dei danni erariali che amministratori o dipendenti dell’ente locale potrebbero essere chiamati a risarcire, in conseguenza di loro responsabilità amministrativa o contabile, nei confronti dell’ente stesso o di altri enti pubblici.

In tal senso è stato affermato che la stipula di tali polizze, con oneri a carico dell’ente locale e in definitiva della collettività, non è legittima, con conseguenze di danno erariale per l’importo dei relativi premi di polizza posti a carico del bilancio dell’ente (conformi C.conti, Sez. Giurisdizionale per la Lombardia n. 942 dell’10.05.2002; id. Umbria n 553 del 10.12.2002; id. Puglia n. 95 del 07.02.2004, id. Sez Regionale Friuli Venezia Giulia n. 489/EL/00 del 19 ottobre 2000, id Sez Regionale Siciliana n 3471/2005 del 4.10.2005).

Si è rilevato, nelle citate decisioni, che del tutto fuori sistema appare l’assunzione, da parte di un ente pubblico, dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danno erariale, per contrarietà di tale assunzione di spesa al principio di responsabilità personale di cui all’articolo 28 della Costituzione.

Peraltro, bisogna tener conto della peculiare natura di tale forma di responsabilità in relazione alla sua funzione di deterrenza verso dipendenti ed amministratori, che ne costituisce contenuto essenziale accanto a quello risarcitorio (cfr. Corte Costituzionale, sent. n. 371 del 20.11.1998: “…combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto…”).

Tale funzione di deterrenza non può in particolare essere annullata o ridotta destinando risorse pubbliche alla realizzazione di una sostanziale impunità risarcitoria di dipendenti o amministratori pubblici, e questo in relazione a loro comportamenti gravemente colposi, accertati come causativi di danno all’ente. Tra l’altro, come si è puntualizzato nelle succitate decisioni, ove si acceda all’orientamento, che tende ad affermarsi come prevalente, il quale ravvisa natura anche sanzionatoria della condanna conseguente all’accertamento di una responsabilità amministrativa, si dovrebbe necessariamente affermare l’illiceità della causa di un contratto assicurativo riguardante, con oneri a carico dell’ente potenzialmente danneggiato, la copertura dei rischi patrimoniali derivanti dall’applicazione della sanzione risarcitoria.

Osserva il Collegio, inoltre, che dette polizze alterano la quota di rischio accollabile all’Amministrazione pubblica, già predeterminata dalla legge n. 20 del 1994 ed individuata nella colpa lieve (e ciò per evitare l’inerzia dell’azione amministrativa per il timore della responsabilità per culpa levis: C.cost. 371/1998 cit.), con conseguente invalidità negoziale per contrarietà a norme imperative ed illiceità sotto il profilo comportamentale per i danni erariali derivati.

E’ precisato, inoltre, nelle ripercorse decisioni, quanto all’articolo 23 della legge 27.12.1985 n. 816, il quale prevede che i Comuni e le Province “…possono assicurare i propri amministratori ed i propri rappresentanti contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato”, ed all’articolo 86, comma 5, del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (“Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), che peraltro riprende l’articolo 26, comma 5, della legge 3 agosto 1999 n. 265 la quale è, peraltro, disposizione di contenuto testualmente analogo al citato articolo 23 della legge n. 816 del 1985 (“I comuni, le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i consorzi fra enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato”), che tali disposizioni sono da leggersi, in conformità ai principi di preminente rilievo pubblicistico in tema di responsabilità amministrativa, nel senso dell’ammissibilità di coperture assicurative per danno diretto dell’ente verso terzi, esclusa invece copertura dei pubblici amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa di questi per danno erariale verso i Comuni e le Province.

Tanto chiarito per completezza di analisi, occorre osservare che in realtà i convenuti non risultano essersi costituiti, ad eccezione del Balsamo, per il quale, peraltro si è pervenuti alla declaratoria di cessata materia del contendere.

In particolare gli stessi convenuti, in sede di controdeduzioni, quindi, nella fase propedeutica alla emissione dell’atto di citazione, palesavano di aver contezza dell’orientamento negativo della Corte sulla stipula di polizze assicuratorie eccependo, però la carenza di colpa grave.

Il Collegio ritiene, per converso, sussistere il requisito della colpa grave, atteso che nessuna norma né clausola contrattuale collettiva consentiva, nella fattispecie, di affermare che una simile copertura dovesse o, più semplicemente, potesse restare a carico dell’erario.

Va quindi sancito che la condotta di chi, come gli odierni convenuti componenti della giunta comunale, autorizza una polizza assicurativa, con pagamento dei premi a carico delle casse comunali per sollevare gli amministratori ed i dirigenti dell’ente dalla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale, assuma quindi tutti i caratteri propri della colpa grave.

In tale ottica osserva il collegio, per quanto già esposto, che il requisito della colpa grave qualifica la condotta del convenuto dott. Avellino che, per la funzione svolta avrebbe dovuto segnalare senza remore all’attenzione dei componenti della giunta la palese illiceità derivante dall’assunzione di una deliberazione che disponesse la stipula della copertura assicurativa, con denaro dell’ente rappresentato, dei rischi da responsabilità amministrativo-contabile.

Del resto non appare invocabile alcuna “obiettiva difficoltà interpretativa” visto che la giurisprudenza di questa Corte aveva affermato già nel 1991, nella nota sentenza n. 707/A del 5 aprile 1991 delle Sezioni Riunite, che “la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori”.

Del pari sussistente appare, alla luce di quanto esposto, la responsabilità degli altri convenuti per aver assunto a carico del bilancio del Comune di San Gregorio di Catania una copertura assicurativa per funzionari ed amministratori locali anche con riguardo ad ipotesi di loro responsabilità amministrativa o contabile.

La spesa a tale titolo indebitamente posta a carico dell’ente, vale a dire l’importo dei premi pagati per tale specifica copertura assicurativa, costituisce il danno da risarcire all’Ente.

Per tutti i convenuti, la responsabilità va ascritta soggettivamente a titolo di colpa grave; l’assunzione a carico del bilancio dell’ente locale di una copertura assicurativa che realizzava una sostanziale impunità risarcitoria dei dipendenti e degli amministratori nei confronti dell’ente medesimo, si presentava infatti, con immediata evidenza, come un’operazione amministrativa anomala.

Sotto questo profilo non appare rilevante pertanto l’essersi avvalsi del broker né l’aver acquisito pareri tecnici, poiché il vaglio di costoro non esonera dalla responsabilità per l’assunzione di delibera illegittima (In termini, Corte dei Conti, Sez. Giurisdizionale Reg. Sicilia n. 1251 dell’8 maggio 2008).

Conclusivamente i seguenti convenuti vanno dichiarati responsabili di danno all’erario e condannati al pagamento, in favore del Comune di San Gregorio di Catania, della somma complessiva di euro 5.255,17, ormai 4.624,94 (defalcate le somme già versate), oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, suddiviso come di seguito riportato:

  • Di Pietro Salvatore € 184,25;
  • Rasà Antonia € 52,22;
  • Lombardo Antonino € 184,25;
  • Pennisi Alfredo € 184,25;
  • Trantino Maria Novella € 275,21;
  • Avellino Roberto € 2.811, 74;
  • Scuto Gregorio € 355,02;
  • Sartori Francesco € 132, 03;
  • Pellegrino Maria Agata € 222,99;
  • Manuele Rino € 222,99;

Alle somme da porre a carico degli stessi vanno aggiunti gli interessi legali, decorrenti, questi ultimi, dalla data di deposito della presente decisione e fino al soddisfo.

Alla condanna dei convenuti consegue, peraltro, l’obbligo del pagamento delle spese di giudizio, come quantificate in parte dispositiva.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando.

DICHIARA

cessata la materia del contendere per i convenuti Balsamo Domenico e Trovato Concetto;

CONDANNA

I seguenti convenuti al pagamento in favore del Comune di San Gregorio di Cataniadella somma di € 4.624,94, così suddivisa:

  • Di Pietro Salvatore €184,25;
  • Rasà Antonia € 52,22;
  • Lombardo Antonino € 184,25;
  • Pennisi Alfredo € 184,25;
  • Trantino Maria Novella € 275,21;
  • Avellino Roberto € 2.811, 74;
  • Scuto Gregorio € 355,02;
  • Sartori Francesco € 132, 03;
  • Pellegrino Maria Agata € 222,99;
  • Manuele Rino € 222,99, oltre, per tutti, rivalutazione monetaria della medesima, da calcolarsi secondo gli indici ISTAT, dalle date degli effettivi esborsi da parte della P.A. sino alla pubblicazione della presente sentenza, ed agli interessi legali sulle somme così rivalutate da quest’ultima data sino al soddisfo.

Condanna inoltre i convenuti al pagamento, in parti eguali, delle spese di giudizio che, sino alla data di pubblicazione della presente sentenza, liquida in € 1086,81.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 29 ottobre 2009.

L’estensore                                              Il Presidente ff.

F.to Guido Petrigni                           F.to Valter Del Rosario

Depositata oggi in Segreteria nei modi di legge.

Palermo, 4 marzo 2010

Il Funzionario di Cancelleria

F.to Dott.ssa Rita Casamichele

 

 

 

 

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